将改革发展成本降至最低

发布时间:2021-10-09  来源:中国财经报“绩效新时代”专刊

如何利用有限的财政资金以获得更高质量的公共服务,或者如何用更少的财政资金投入获取更高质量的公共服务绩效,已经成为预算绩效管理的核心问题。成本效益方法被引入政府预算绩效管理框架并逐渐上升到重要位置。尽管过程艰难,但已成为世界主要国家的普遍做法。

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将改革发展成本降至最低

——成本效益分析方法应用中的重点问题探讨


十九大报告提出,我国新时代的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,在全面建成小康社会基础上开启全面建设社会主义现代化国家新征程是“十四五”时期的重要发展战略。在此期间,政府如何更理性且有效地分配和使用财政资源,使得人民能够享受到质量更好的公共服务,满足人民对美好生活的向往和追求,不仅是政府必须解决的重要现实问题,而且也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党中央结合国际国内实践经验,提出全面实施预算绩效管理的改革目标,希望科学的绩效管理思维与方法能够进一步成为助力优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。


新时代公共服务内涵丰富,政府需要同时提供纯公共服务、准公共服务等多种类型。同时,政府提供服务的形式也是多样的,包括政府直接供给或者通过购买服务、补贴等方式提供服务。无论哪种类型或方式,政府都需要投入一定的公共资源或动用财政资金,或用于自身生产公共服务或产品,或用于购买、补贴其他机构生产的公共服务或产品。因此,如何利用有限的财政资金以获得更高质量的公共服务,或者如何用更少的财政资金投入获取更高质量的公共服务绩效,就成为预算绩效管理的核心问题。为此,成本效益方法被引入政府预算绩效管理框架并逐渐上升到重要位置。尽管过程艰难,但已成为世界主要国家的普遍做法。


基于上述问题的重要性,并尽可能结合中国国情,各方参与者可以从以下三个方面理解并探索成本效益方法的应用问题。


首先,成本效益方法的核心任务是服务于战略决策和实施,是预算绩效评估的一种方法,也可以成为“战略目标——实施活动——成本效益分析——绩效测量”逻辑框架的重要一环。构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度,政府管理部门以及参与部门、机构等,在使用上述方法时,需要综合考虑绩效评估工作在宏观、中观和微观层面的需要,对应事前、事中不同阶段的具体任务,有必要找到此方法适用于不同内容的实施条件和基本因素。一般来讲,成本效益方法在宏观政策的制定或战略决策过程中,可以帮助决策者在不同的方案之间做选择,提高决策的科学性和精准性,明确选择具体实施方案的最佳方式和努力方向、所需资源等。该方法在事后绩效评价过程中,对于了解具体项目实施的成本情况及其与实际效果之间的对比关系可以提供帮助,为结果与预期目标的比较分析提供重要信息,进而为决策者和参与者深度讨论政策或项目的优化或终止、资源再配置或预算管理等未来工作提供依据。


其次,成本效益方法的核心条件是:必须在明确的公共服务质量标准之下,具体分析成本结构并展开成本归集分析。所有的财政资金和公共资源的消耗,都必须是为了达到某种特定的政策目标、服务内容、收益或效果等,为此产生的资源或资金消耗即为成本。比如,作业成本法作为一种成本分析方法,更适用于以下条件:一是适用于公共服务对象比较明确的项目,对象越明确,成本效益越容易核算,绩效结果越容易测量;二是必须能够同时分析成本与效益信息,找到低成本高效益或接近理想绩效的结果;三是有明确的、单一的公共服务供给机构和便于细分的核心活动(作业),以便于开展成本核算。基于实践总结来看,作业成本法更适合进行微观的项目类绩效评估,而不太适合宏观的政策类评估。


最后,成本效益方法可以成为政策制定者或参与者、财政资金使用部门或机构的核心绩效管理方法,促其关注政策背后的成本问题及其资源使用的效益问题。近期,财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》,明确将成本指标列入中央部门项目支出的一级指标,并推动2022年预算编制中将修缮购置类项目率先试行该指标。这是财政部门积极推动预算部门思考和应用成本效益方法的依据。国际研究也证明,将成本效益分析方法内化为预算部门内部管理能力,是预算绩效管理改革中一项重要工作。所有的改革参与者必须认识到,具体项目成本指标形成的过程,应该涵盖对项目预期目标绩效结果的测度、实现目标的具体实施方案的成本分析与选择等具体、详实、细致的科学研究工作,不能一蹴而就。


一般来讲,制度建设能否取得成效,既需要理论指导,还需要有效的技术与方法的支撑,更需要不断的实践探索和经验总结,进而对话甚至重构理论框架,从而实现理论联系实际和实践检验真理的闭环运转。


新时期,在提高公共服务质量的过程中,公共财政资金或资源投入不可或缺,各级政府政府也有责任和义务提高公共财政资金的使用效率,即确保高质量公共服务的同时,尽量降低服务成本。成本效益方法可以为我们提供分析的视角和手段,但如何科学、合理、有效地使用这一方法,各级政府及所有改革参与者都需要付出艰辛的努力,在达成共识的基础上,大胆探索、谨慎行事,共同努力,将推动改革发展的成本降至最低。(作者单位:中国社会科学院)