发布时间:2021-12-10  来源:中国财经报 2021年12月4日“绩效新时代”专刊

成本效益分析需要把握和解决四个问题


      

       美国学者凯伊曾提出,预算的元问题是“将X元分配给活动A而不是活动B的决策基础是什么?”这一观点表明,预算是公共利益考量下的政治过程,也是一个资源配置的经济过程。在非此即彼的经济选择过程中,考虑资源投入与产出的关系成为摆在预算决策者面前的首要问题。通过开展成本效益分析判断公共项目价值成为决策参考的重要工具。从这一点看,公共预算中的成本效益分析与预算绩效管理的内涵存在实质性耦合。

    

成本效益分析并不完全适用于所有政府公共支出行为的决策


成本效益分析是一种经济决策方法,通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值,以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。在该方法中,某一项目或决策的所有成本和收益都将被一一列出,并进行量化。


通过对有关案例实践的分析,我们认为,这一技术方法并不完全适用于所有政府公共支出行为的决策。这主要基于以下几方面考虑:一是在行为动机上,上述定义所指的投资决策更多暗含了基于回报的市场主体的行为选择,而政府支出则是基于责任的公共利益分配。二是在方法路径上,该方法侧重于对成本费用的分析,弱化了对效益的分析。三是在涵盖范围上,定义所指的效益几乎与收益作为同一概念交替使用,以致于一些实践案例中将公共支出成本效益分析简单等同于收益率分析(经济效益/成本)。与商品经济条件下市场主体以利润最大化为主要目标不同,公共产品或服务的非竞争性、非排他性特征和政府责任决定了公共支出的效益难以简单用“收益”衡量。因此,公共支出预算中的成本效益更应该是对这一经济决策方法的引申,而不是简单套用。

    

成本效益分析两大要素是判断和价值


成本效益分析是一种价值判断方式,其含义中的两个关键词一为判断(评),一为价值(价),这是一个比较的过程。在成本效益分析的实操中,需要重点把握和解决以下一般性问题。


一是外延问题,即所比较范围的划定。凡投入皆有成本,凡活动皆有产出。对特定投入活动的成本和效益进行分析,首先是要准确识别成本要素并合理估计收益范围,确定哪些要素要记入成本、哪些结果应视为效益,也就是合理界定“全部的成本和效益”,不能缺项也不能扩大。任意的比较对象之间在成本或效益方面的缺项或扩大都会导致比较结果失真,若简单套用则容易带来决策失误的风险。如,某项旨在提振经济的土地开发项目,若不考虑环境资源的相应成本代价,将可能带来后续修复投入的不可估量增加。


二是计量问题,即可比性问题。在划定比较范围后,可以在政策目标或效益预期既定时,通过成本比成本;也可以在成本既定时,通过效益比效益;还可以是成本效益比成本效益。通常情况下,无论怎样比较,都需要在能够比较分析的对象之间,各比较要素具有同等的计量方式,如就业率之比,人均预期寿命之比,社会稳定状况之比等。尤其需要说明的是,当两者间计量单位不同而又需要比较时,可以采取建立比率关系的方式进行关联,如我们所评价的旅游形象广告项目中,以千人成本(广告千人知晓率成本)进行广告效益分析、高速公路项目中同等水平桥隧比情况下的每公里造价比较等。


三是价值问题,即参照系问题。价值问题不完全是单一维度的货币价值确定,而是有条件的参考标准与水平的划定。一般而言,预算投入成本是货币化计量,效益也应尽可能货币化计量。假设效益可以测量且可货币化,就解决了几乎所有的成本效益分析的计量和价值问题的难点。然而恰恰是社会效益、生态效益不易于进行货币化计量,这就需要在取得计量结果后在相对条件下确定一个合理的参考标准来判断价值水平。如,特定的区域内森林覆盖率水平社会稳定系数。也就是,计量问题处理的是绝对值关系——取数,价值问题处理的是相对值关系——赋值。


四是判断与分析。判断分析的框架应该是方案与方案之间的比较或计划与结果的比较。在完成特定比较对象的价值计量后,成本效益分析的关键步骤是在不同的方案之间找到最优的边际成本或边际效益。但是,这是一个绝对理想状态,现实条件下往往很难达成,需要在方案之间作出取舍之后进行优化。


值得一提的是,不能以成本收益替代成本效益。只有当项目的所有效益皆可用货币化方式度量或只包含经济效益时,与成本收益法有关的作业成本法、净现值法、内部收益率法才有运用的基础,同时需要进一步考量资金的时间价值、贴现率等。由于公共项目效益的“捕捉”与计量的困难,一些公共项目的成本效益分析在实践中缩小为对项目支出的定额判断,即如何尽可能用最经济的成本实现目标。但无论效益还是成本,孤立地考虑都是有局限性的。

    

成本效益分析要回答好几个问题


成本效益分析作为一种价值判断的工具,其功能是服务于决策。仅通过成本效益分析的比较结果,提出选择方案以供决策,属于“术”的层面。更重要的是,把握深层次的本质和原理,解决“道”的问题。绩效管理服务的核心是预算。预算是经济活动,更是政治活动,只有将成本效益分析置于这一背景下运用才具备付诸实践的前提。在这一前提下,成本效益分析过程中就需要考虑到政府责任,以及宏观调控等财政职能。


成本效益分析的层次,应至少包含宏观、中观、微观三个层次,即该不该做、怎样做、怎样做好。宏观层面需要回答“特定的问题是什么”“对应的社会需求或政策目标有哪些”等问题,在此基础上,再来判断公共项目该不该实施,同时需要考虑机会成本的因素。在这一层面,成本和效益分析所涉及到的投入和受益主体的分析(谁的问题—谁的责任—谁的行动—谁来受益),几乎涵盖了财政经济工作的一般准则,如:政府与市场的关系,是否属于需要政府采取行动弥补市场失灵,或政府支配资源比市场支配产生更大的收益;由谁来采取行动关系到事权与支出责任的划分;谁来受益则关系到效率与公平,行为结果是否使更广大的社会公众受益。在中观层面则主要回答“该怎样做”的问题,也就是路径选择方案。因为比较是具有外部性的,没有可供选择的替代方案的比较,成本效益分析就无从谈起。在唯一方案下分析成本和效益,进而提高效益预期或减少投入都只是对问题的调整和适应。微观层面则主要回答在既定方案下“该怎样做好”的问题,即管理效率的问题。


成本效益分析的基本假定是:预算资源是有限的,或一定时期是有限的。预算资源的有限和公共需求的不断增加之间的矛盾使成本效益分析在实践中成为必然。党的十八大以来,我国坚持科学民主依法决策,不断强化法治思维和风险意识,成本效益分析将逐渐成为应对风险挑战、缓解收支矛盾的科学工具。当前和今后一个时期,财政收支矛盾仍然较为突出,财政运行风险不断积累,地方政府、财政部门在预算绩效管理实践中,可选取地方政府专项债券项目和其他公益性、收益性兼具的项目作为开展成本效益分析的切入点,以切实防范风险、优化决策,合理配置资源。