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【智汇】预算法实施条例对绩效管理的四大“驱动”

发布时间:2020-09-12  来源:中国财经报

新预算法实施条例对于预算编制和执行中绩效管理的实施办法做出了进一步的细化和完善,具体体现在绩效目标设置、评价内容选择、绩效评价的部门职责以及绩效评价结果应用四个方面。

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预算法实施条例对绩效管理的四大“驱动”

2020年8月3日,李克强总理签署第729号国务院令,公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》,自2020年10月1日起施行。此次修订,是自1995年预算法实施条例发布以来的首次修订,为自2004年启动的预算法修订工作画上了一个圆满的句号,是中国预算法治化进程中的一个里程碑。


党的十九大以来,“讲求绩效”的理念进一步系统且深入地融入到预算编制和执行的各个环节中。2014年新预算法中6次提到“绩效”一词,2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》更是对预算绩效管理提出了新的要求。新预算法实施条例对于预算编制和执行中绩效管理的实施办法做出了进一步的细化和完善,具体体现在绩效目标设置、评价内容选择、绩效评价的部门职责以及绩效评价结果应用四个方面。

    

确立绩效目标的重要地位


新预算法中提出各级预算应遵循“讲求绩效”的原则,并提出各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。新预算法实施条例中对绩效评价的定义进行了明确的规定,即“是指根据设定的绩效目标,依据规范的程序,对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。”从这个定义中,可以看出绩效目标在预算绩效评价过程中的重要作用。


绩效目标的设置是预算绩效评价的重要基础,预算执行与监督、绩效指标设置以及评价过程都需要对照绩效目标来执行。随着预算绩效管理改革的不断推进,绩效目标的设置和公开工作也在逐渐完善。目前,中央部门项目支出绩效目标管理已基本实现了全覆盖,中央部门重点项目绩效目标公开范围从2017年的10个项目,2018年、2019年的36个和50个项目,增加到了2020年的109个项目,这是一个质的飞跃。随着后续改革的深化,绩效目标内容将进一步细化,如在一级绩效目标下建立清晰明了的二级和三级目标,并且配套精简对应的指标设置,形成更加合理的目标指标体系。

    

明确绩效评价的具体内容


新预算法实施条例明确指出,绩效评价是对预算资金的投入、使用过程、产出与效果这四方面进行评价,这是首次对预算绩效评价的内容进行系统的规划。在预算绩效指标的设置中,也可以将这四部分内容作为一级指标进行细化分类。2020年2月印发的《项目支出绩效评价管理办法》中,项目支出绩效指标框架以决策、过程、产出、效益为一级指标,这与新预算法实施条例中的四个评价内容类似,其中项目资金投入是决策类指标下的一部分,划分在二级标题中。


在各国预算绩效管理实践中,形成了结果框架(result framework)的概念,而投入、过程、产出、效果这四方面正是结果框架的重要组成部分。其中投入、过程、产出体现了组织内部的资金使用效率,效果体现了预算资金的真正结果。此外,在效果评价中,也应该注重对资金使用的中长期影响展开评价,以考察资金使用的可持续性效果。

    

规范各部门的主要职责


新预算法指出:“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”而新预算法实施条例中对财政部门以及执行预算的支出部门在绩效评价和管理中的不同职责进行了具体规范。其中,财政部门负责组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价,并有权对各部门的预算执行和绩效情况进行评价、考核。执行预算的各部门和单位负责实施效监控,开展绩效评价,并汇总本部门、本单位的预算执行情况,定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。


在明晰职责的同时,如何高效、科学地开展绩效评价工作是全面深化预算绩效改革中应该进一步思考的问题。目前,在评价主体选择上,第三方机构越来越受到各部门的青睐。第三方机构作为独立于预算使用单位的评价主体,更加具有专业性和科学性,但是如何避免第三方机构作为受雇用的利益相关方的趋利行为,防范第三方机构与实际支出部门之间的“猫鼠合谋”等风险,也是需要未雨绸缪的问题。

    

强调绩效评价结果的有效使用


绩效评价结果应用一直是预算绩效管理研究中受到重点关注的领域,评价结果真正应用于下一轮预算决策的过程,才是绩效评价发挥作用的逻辑终点。新预算法要求各级预算编制应“参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测”。新预算法实施条例中对预算绩效评价结果应用提出了更加明确的要求,即“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。具体的,对于转移支付资金则进一步明确要求:“设立的有关要求变更,或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的,应当予以调整。”这一点充分体现了预算绩效管理改革推进过程中,对绩效评价结果应用的日益重视。


绩效评价结果公开也是结果应用的重要方面,这也是加强社会公众对于绩效监督的客观要求。2019年,财政部选择25个重点项目绩效评价报告,随同2019年中央决算提交全国人大常委会参阅,报告数量比上年增长25%,涉及资金2027亿元;随同中央决算向全国人大常委会报送的项目绩效自评表数量增长到394个,比上年增长48.7%。今后,应该进一步提高对重点项目、政策和资金使用的绩效评价结果公开力度,创新公开方法(如建立集成性的绩效评价公开平台),以期进一步推动绩效评价结果的有效使用。 

(作者单位:南开大学)

来源:中国财经报 2020年9月12日“绩效新时代”专刊