金益通绩效评价咨询服务有限公司

部分抗疫特别国债项目难有收益,基层财政能否真正兜底?

发布时间:2020-10-13  来源:第一财经

地方积极争取的抗疫特别国债项目相继启动,将有利于缓解基层财政压力,促进地方疫情防控和经济社会健康发展。不过有一个值得警惕的现象是,一些地方的特别国债项目主要聚焦于基本民生领域,项目收益少甚至没有收益,偿还本金尚未落实,最终依然需要地方财政兜底。

经济增速放缓叠加复杂外部形势,近些年地方财政收入增长乏力,债务、民生等刚性支出压力增大,基层财政收支矛盾不断加大,腾挪空间越来越小,这也使得基层政府2025年之后偿还总额7000亿元特别国债本金存在一丝隐忧。

多位财税专家告诉第一财经记者,市县基层政府应该压实特别国债本金偿还责任,根据还款计划合理安排基础设施建设项目,一些没有收益的项目应尽快调整及时“止损”,统筹好项目投资期限与还本计划,强化项目绩效管理,将特别国债资金用在“刀刃上”,减轻未来偿债风险。

项目融资与收益难平衡

今年1万亿元抗疫特别国债资金全部转给地方使用,其中的7000亿元需要地方偿还本金,目前这笔资金正先后拨付至基础设施建设或抗疫相关具体项目。这笔7000亿元抗疫特别国债均为10年期,偿债利息由中央财政负担,但本金则由地方政府自2025年起5年内偿还完毕,这意味着2025年至2029年市县基层政府需要每年偿还1400亿元特别国债本金。

7000亿元特别国债资金投向两大类项目,一类是基础设施建设项目,包括公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、城镇老旧小区改造等12个重点领域。基建项目必须有一定资产收益保障,这也为未来地方偿还本金提供了支撑。

另一类是抗疫相关支出,包括减免房租补贴、重点企业贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助等。这一类是应对疫情的一次性支出,没有收益。

第一财经记者获得的一份县级财政局分析报告称,根据规定,抗疫特别国债强调项目融资与收益自求平衡,地方承担一定还本责任,但地方财政将资金主要用于基本民生方向(包括地方公共卫生体系等基础设施建设和抗疫相关支出投入、高标准农田建设),后续项目单位还本支出可能无法落实,最终仍是“地方财政埋单”。

比如该县共有9个抗疫特别国债项目,5个为公共卫生和重大疫情防控救治体系建设项目,主要是相关医院建设项目,收入依赖相应的医疗服务收入;1个高标准农田建设项目,收入来自完成新增耕地占补平衡指标拍卖收入等;另1个则是抗疫相关支出。

一位西部基层财政人士告诉第一财经记者,当地一个抗疫特别国债项目是粮食仓储,估计也难有收益,目前这个项目还没有还本计划,最终可能还是得靠卖地收入来偿债。

中国财政科学研究院研究员王泽彩对第一财经记者分析,由于官方强调特别国债项目用于有资产收益保障的公共卫生等基础设施建设和抗疫项目支出,总体来说偿还利息和本金可以说有一定保障。不过实践中,一些地方由于对特别国债使用主体项目识别不精准、前期预可研粗放、绩效目标未量化细化、项目监管措施缺位等原因,导致项目运营的产出效果达不到预期,或根据政府会计准则核算形不成债务对等下的有形资产,必然面临“还本付息”的压力,按照“借、用、还”统一原则,最终将由本级财政埋单。

“最终会有一些特别国债项目无法自求平衡是很正常的,因为资金投向部分项目具有公共服务属性,存在需要地方财政埋单的合理性。”财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经记者。

近些年地方财政收入增速不断下滑,而支出压力不减,一些市场人士担心欠发达的中西部基层政府未来的偿债能力。

财政部数据显示,全国地方政府一般公共预算本级收入增速从2013年的12.9%降至2019年的3.2%,受今年疫情冲击叠加大规模减税降费,2020年前8个月地方财政收入同比下滑5.1%,较为罕见。

王泽彩认为,此次疫情突如其来,地方缺乏统一的公共卫生等基础设施项目建设总体规划,这导致一些项目能否做、何时做、做多大规模尚未有科学论证,地方一些项目仓促上马关系到公共卫生资源(资金)配置的产出效益。由于一些地方对相关项目绩效管理未予以重视,缺乏注重运用绩效管理对冲公共风险的意识,不排除一些公共卫生基础设施和抗疫项目支出的刚性需求存在超前或置后,由此产生负效应。一些基层县(市)仍存在过度依赖“上级政府救助”的传统偿债意识。

压实责任制定偿债计划

此次抗疫特别国债资金使用均为市县基层政府,多数地方财力相对薄弱,一些地方对这笔债务抱有“中央财政埋单”的幻觉。对此,部分财税专家认为,为了防控债务风险,首先需要压实基层政府偿债责任,做到债务“终身问责、倒查责任”,严格履行地方政府偿债主体职责。一些省份已经发文,明确要求分配到市县使用的抗疫特别国债资金本金,由市县财政承担偿还责任。抗疫特别国债还本资金通过政府性基金预算上解省级财政,由省级财政上解中央财政。对不能按时还本的地区,省级财政在办理省与市县年终结算时扣回相应资金。

在偿债资金来源方面,各地还本资金除了来自项目投资收益外,还允许统筹政府性基金(主要为卖地收入)、国有资本经营预算等,必要时甚至可从一般公共预算调入资金解决。

王泽彩认为,必须强化特别国债项目绩效监管,积极防范显性债务的增加,必要时重新调整规划用款项目,及时采取对原有项目“止损”措施,减轻地方财政未来偿还压力。

他建议,设立特别国债项目库,强化项目前期识别论证、可行性研究;编制项目绩效目标,细化量化项目的经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展能力和满意度指标;实施绩效目标动态监控,确保资金专款专用,及时矫正政策目标,真正实现劳动、土地、资本、技术、数字等要素市场化最优配置。

另外,王泽彩建议全面开展特别国债项目绩效评价,评价结果实施依法公开,同时实施评价结果与政绩考核、单位考评挂钩;此外,实施重大项目绩效终身责任追究机制,不折不扣开展“重大决策实施终身责任追究机制和责任倒查制度”,不断健全激励相容机制,让地方打对“铁算盘”,算好“良心账”,不花“昧心钱”。

有专家认为,针对特别国债资金投向收益较小的民生领域基建项目,应该算总账,即资金投向公共卫生等短板领域,可以带动其他投资和消费,促进地方经济增长,带来财政收入增加。