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实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的思考与对策

发布时间:2020-10-16  来源:绩效评价之声

【摘   要】人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,是党中央中国特色社会主义国家治理体系和治理能力建设的重大部署,是更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力根本政治制度作用的科学决策。本文就准确把握预算审查(审核)重点向支出预算和政策拓展的基本要求、切实把握人大对支出预算和政策审查的主要内容、从严把握审查时限要求与程序操作的基本方法等进行了理论逻辑的思考与实践运作的探究。

【关键词】人大预算  审查监督  支出预算

      为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督和预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的决策部署,20183月中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(以下简称指导意见)。本文结合对指导意见的学习及新预算法实施以来的实践总结,对贯彻指导意见、实现地方人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,作出思考并提出建议。

一、准确把握预算审查(核)重点向支出预算和政策拓展的基本要求

      (一)预算审查(核)重点拓展的背景

      党的十八大提出加强对政府全口径预算决算的审查监督,这是首次在党的报告中提出现代财政管理的重大部署。为这一重大部署的落实, 201511日颁布实施的新《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算,这是现代治国理政新理念的里程碑,彻底结束了财政收支预算内”“预算外划分的历史,打破了预算内外有别的理财模式,强调收入一个盘子、支出一个笼子的现代财政管理要求;彻底结束了人大预算审查监督预算内外有异的状态,所有政府的收支统一于全口径预决算,接受人大及其常委会的审查监督。

      党的十八届三中全会提出审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,十九届三中全会强调要加强人大预算决算的监督职能,为全面落实两个三中全会的强化性改革举措,中央要求全国和地方各级人大及其常委会,在开展预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作中,要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,以宪法和预算法、监督法等法律为依据,坚持正确监督、有效监督,加强对支出预算和政策的审查监督,提高针对性和有效性,推进依法行政、依法理财,保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。

      (二)预算审查(核)重点拓展是审查(核)预算重点的延伸与关注

      政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,是针对长期以来政府预算审核管理和人大预算审查监督两个关注不够和两个不利于而建立和完善的补短板重要举措,并非否定或放弃对预算平衡状态、赤字规模的审核管理和审查监督,更不是对预算收入草案编制和收入预算执行情况审核管理及审查监督的忽视;而是在继续审核审查预算平衡状态、赤字规模的原则下,重点向支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务及支出预算政策依据、政策效应延伸与关注。同时还应加强对政府收入预算总量、规模、构成等基本要素的审查分析预测与收入预算执行监督,由主观重点关注向客观普遍约束转移(对收入的倾注审查向收入政策规范和征缴义务人的权益维护调整)。

      (三)对支出预算和政策的准确把握

      政府预算也称之为国家预算,我国国家预算由中央预算和地方预算组成。预算法规定:国家实行一级政府一级预算,预算的基本定义就是关于政府收入与支出的财政计划,也可理解为是为保证政府组织履行其职能需要的财政收支计划

      国家财政部制定的《政府收支分类科目》关于一般公共预算支出功能分类科目表列项目安排,系统地反映了中央和地方政权组织及其服务机构政务事务法定授权履职功能。

      关于支出经济分类科目2018年新增政府预算支出经济分类科目部门预算支出经济分类科目)集中反映了中央和地方政府及其服务部门履职所需的工资福利、对个人和家庭的补助等人员开支及机关公务运行商品和服务、资本性投入(发改基建及非发改基建投入划分分列),债务还本付息及费用,对企业补助、对事业单位经常性及资本性补助、对社会保障基金补助等定员定额和定项开支的经济活动。

      1、支出预算的四个基本特征。支出预算以国家统一分类的四套预算为全口径主体;支出预算以国家统一制式的表格为载体;支出预算以国家统一名称的科目为实体;支出预算以国家统一规范的程序为标体。

      2、支出预算的一般定义。支出预算是政府根据党中央重大方针政策和决策部署,在财政支出上作出的统筹安排,是政府依法依规在财政支出上作出的保障计划安排,是政府按照法定的程序、方法和标准编制的,对各种支出作出的细化安排,是经法定程序、提交本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划。

      支出预算从人大的角度上看,就是预算草案(预算调整方案)审查——预算(预算调整)批准——预算(预算调整)执行监督——决算草案审查——决算批准财政支出计划五关联程序要素的统称。

      3、政策与支出预算的基本关系。政策是国家或者政党为了实现一定历史时期的路线、方针和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则。由于支出预算是以体现中国特色社会主义国家意志和中国人民意愿为根本要求的属性所决定,其支出预算的安排必须符合党和国家的重大方针政策及决策部署,必须符合宪法与法律的规定,必须符合预算支出绩效的目标管理要求。也就是说,决定支出预算范围、方向的是政策,政策对支出预算具有指导和约束作用,支出预算对政策的执行具有保障与推动作用;支出预算以政策为前提,政策的执行与完善以支出预算为基础,二者相辅相成,相互作用,相得益彰。

      支出预算的功能性安排应当全面系统地体现政策的导向,比如机构职能与事权的界定政策导向,应最大可能地保障政策在预算年度和预算规划期内的执行;经济性安排应当完整清晰地反映机构编制,人员编制,滚动预算项目具体定额、定员、定项标准的规范,比如定编机构人均公务运行费用、人员工资福利及津补贴等费用、专项事务额定与绩效量定,在政府预算支出经济分类科目部门预算支出经济分类科目的细分中体现。

二、切实把握支出预算和政策审查的主要内容

     人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管,其全口径是四本预算,全过程就是从预算草案(预算调整方案)编制——审查(专工委初审、常委会审查、人代会审查)——批准(常委会或人代会表决通过)——预算执行——到决算草案编制——审查(专工委初审、常委会审查)——批准(常委会批准)七个环节的始终。

      支出预算和政策全口径审查和全过程监督涉及预决算五个关联要素七个环节,涉及政府及其财政部门两草案一方案的编制和执行情况的报告,涉及人大及其常委会对两草案一方案的两审一批和执行情况的调查分析报告。政府编制与报告是基础,人大及其常委会两审一批与审查结果报告是关键,二者有机构成了我国法定预算体系。人大及其常委会两审一批是建立在政府依法依规与政策依据编报成案的基础上而进行的初审正审与批准,这就客观地要求政府在向同级人大及其常委会提交两草案一方案时,必须完整地同案提交预算编制的政策清单,定额、定员、定项标准清单;专项预算绩效目标清单,这是人大及其常委会审查监督由程序性向程序性与实效性并重拓展的必备条件和基本要求。

      (一)支出预算总量与结构审查

      从经济欠发达的边疆少数民族地区经济社会发展的实际情况出发,结合本地区财政自给率低(20%左右)、收支矛盾突出、运行困难叠加、基础性建设债务风险积累化解难、预算平衡难度大的现实状况,支出预算总量与结构的审查,应当统筹对全口径四本支出预算总量与结构审查的同时,面对政府性基金预算随着税费体制改革深化,基金规模逐渐萎缩,收支数额较小,以及国有资本经营预算几乎为零的状态,把精力和重点聚焦到对一般公共预算和社会保险基金预算的关注上。

      1、支出预算总量应当可控在财政中期规划支出预算规模内。支出预算总量分为年度支出预算总量和财政中期规划支出预算总量。结合法定预算仅限于年度预算的实际(三年中期财政规划预算无授权同级人大审批),年度支出预算总量,原则上可控在财政中期规划支出预算规模内,不要求规划期内年度间的均衡和绝对的收支平衡,可以实行规划期内跨年度预算差异化平衡管控,激活发展不确定潜在要素的调控作用,为实现预期目标留有空间活力。

      2、支出预算总量应当可控在财政中期规划收入预算保障可能内。支出预算总量根本取决于收入预算总量的科学测算,没有收入预算总量的保障,支出预算总量就没有来源的支撑,收入预算总量决定了支出预算的规模,收入预算总量保障强度,决定了支出预算总量执行的力度。年度支出预算总量,原则上可控在财政中期规划收入预算保障可能内。在量入的分析测算上,研判发展态势,捕捉政策机遇,用足用活可用收入增量政策,为出力求年度收支预算编制的平衡。州(市)县(市、区)、乡(镇)级不得增列赤字,格式上必须平衡,所欠支出预算只能在下一年度预算中解决。

      3、支出预算总量安排应符合支出政策的可持续性设计。支出预算总量是为实现经济社会发展年度计划和中长期规划目标的财力支持与保障,其总量的安排应符合为实现发展目标需求而制定的行动准则的可持续性设计。行为准则的可持续性设计要求各个层级支出预算总量在政策效应上的统筹,既不作出政策性周期超越预期财力可能的假大空总量安排,比如逾越可控警戒线的举债,非法融资或变相违规举债,虚列收入安排支出,长期挤占挪用上级专项转移支付等;又要对接与政策效应周期相适应的财力总量合理增长的统筹,比如实体经济引导发展增收、国有资产资源产权制度改革收益增长、事权与财权划分、分税制改革完善、公共服务均等化、基本支出保障、民生保障等财政一般性转移支付增加;国家科教兴国、人才强国、创新驱动发展、乡村振兴、区域协调发展、可持续发展、军民融合发展七大战略实施以及防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战,财政专项转移支付力度增强等周期效应,对可用财力总量合理增长的统筹。

      4、支出预算结构应当统筹吃饭与建设的需要。支出预算总量的构成主要包括:人员工资、福利津贴补贴奖金等个人费用,机构日常运转公共开支,专项事务费用。前两项之和统称基本支出。基本支出加专项事务支出构成部门支出预算总量,部门支出预算总量加预备费、转移性支出、债务还本付息等支出构成本级政府支出预算总量。

  基本支出是确保人员机构履行职能职责日常运转的基本需要,事业发展支出(债务支出、专项支出、预备费、转移性支出)是法定政权组织授权履行事业建设发展的特定需要,两个方面的需要与保障缺一不可。各级政府支出预算的结构设计,应当统筹兼顾一要吃饭,二要建设的需要,遵循保运转、保重点的基本原则。对本级支出预算总量的分配,应当依序合理作出安排,其基本排序为:基本支出——债务支出——专项支出(含重点支出)——预备费——转移性支出。

      5、支出预算结构统筹中事业发展支出占比应呈不断上升和优化的态势。在支出预算总量两大分类五项支出构成中,两大分类支出预算占比结构是审查的关注点,当然五项支出之间的结构比例关系也不容忽视。两大分类支出预算之间的占比结构,在不同地区有着不同的甚至是差异较大的现象,比如在经济发达的地区、收大于支地区、中央和地方上级政府重点帮扶地区,事业发展支出预算占比一般都会高于基本支出,甚至少数地区占比绝对值还较高,至少可以在对半的均衡线上徘徊;反之,则会低于基本支出,甚至个别地区占比绝对值还很低(云南省德宏州大约在65%-70%之间)

      两大分类支出预算结构集中反映了本地区经济社会发展的水平、经济发展结构的质量与效益的潜能、政策调控影响作用的效能。因此,两大分类支出预算结构占比在不同地区存在差异,各有特点都是正常现象,其二者之间的占比在空间上不可能是固定的,在时间上更不可能是不变的。为此,不能定论为哪种占比结构、哪种比例构成是合理的,是符合本地区客观实际的。但从社会发展进步的角度上看,随着国家机构改革的不断深化,人员机构的压缩,政府职能调整的改善,政策功能调整的强化,国家从富起来向强起来的迈进,事业发展支出预算占比在支出预算总量结构中将呈不断上升和优化的态势(特别是中央对老少边穷地区转移支付力度的加大,占比将会快速提升,结构将会大有改善)。

      (二)重点支出与重大投资项目审查

      重点支出与重大投资项目是事业发展支出中专项支出的组成部分,是我们审查关注的重点,重点支出与重大投资项目应当按财政事权和支出责任划分分类进行审查与执行的监督。

      1、对本级决策机关作出决定实施的项目支出预算审查。应着重关注其项目是否列入规划项目库名录,预算额度是否符合定额、定量标准,是否设置预算绩效目标,绩效目标与预算额度是否匹配等关联性审查。

      2、对上级政府或部门预告下达项目支出预算审查。应着重关注其是否按照上级的要求足额安排,其要求本级承担配套的政策依据是否合法合规,合法合规的是否按定额、定量标准配全、配足,配套部分是否设置预算绩效目标,绩效目标与上级下达口径是否统一等匹配性审查。

      3、对本级法定和上级下达的重点支出与重大投资项目的审查。应当建立和实行人大及其常委会专题审议和专项检查报告制度,注重从支出预算指标下达、资金拨付、资金使用与支出绩效管理全过程的执行监督。

      (三)部门预算的审查

      部门支出预算是本级政府支出预算的组成部分,是本级政府支出预算执行的主体。部门支出预算具体地反映了政权组织各职能部门,贯彻落实党和国家以及地方上级党委政府重大政策的部署安排。审查监督应从以下几个方面着手进行。

      1、基本支出预算的审查

      1)人员经费支出预算,包括在编人员、离退休人员、编外长期聘用人员个人及家庭补助的支出。审查在编人员支出预算是否按照编制管理部门核定的实际在职人数安排,杜绝吃空响;离退休人员支出预算是否按照社保、离退休人员管理部门核实的人数安排,严禁发空响;编外长期聘用人员支出预算是否按照聘用人员使用审批管理部门核定人数及标准安排,不得超定员及标准安排。

      2)机构运转公用经费支出预算,包括为保障机构日常运转必须开支的商品和服务支出。审查是否按照在编实有人数、超编认可实有人数、离退休实有人数,严格依据规定的分项分类标准进行安排,严禁超人员职数、超标准安排。

      3)特定非个人人员经费支出预算,包括按人数为基准不实名到个人的支出。比如人大代表、政协委员履职活动经费、义务教育、职业教育学生的助学金、营养补助、低保生活补助、大学生志愿者补助、犯人生活费等等。审查是否按照法定人数、核准人数、实有人数及规定的标准进行安排(本类支出预算目前在国家和省级层面上,没有统一口径纳入基本支出的规定,纯属个人的探讨性观点)。

      2、专项支出预算的审查。专项支出预算应当统筹本级项目和上级指定项目的安排。对本级项目支出预算要审查其项目是否符合规划的项目库录规范,是否按照预算标准和绩效目标安排,项目支出预算与支出政策是否相衔接、相匹配;对上级指定或与之相配套的共担项目支出预算,要审查绩效目标的设定、实现及评价结果应用是否符合上级的要求,审计查出存在问题整改落实是否到位。部门专项支出或重点支出与重大投资项目支出预算的审查,主要在财政预算编制环节由财政部门承担,人大及其常委会主要对政府提交的综合审核情况报告进行导向性重点审查。

      (四)财政转移支付审查

      财政转移性支出在国家统一规范的格式化四套预算表上,均为线下支出预算事项。本级转移支付预算主要审查对下级政府政策性、激励性税收返还支付(如营改增税收返还、所得税基数返还),保障性补助转移支付(如体制补助、均衡性补助、结算补助、社保基金补助、基本财力保障奖补、重点生态功能区、边疆民族贫困地区补助、固定补助)等一般性转移支付是否按政策、按标准安排。

      按照财政事权和支出责任划分应当由本级政府承担对下级政府的专项补助、配套补助等专项转移支付(如一般公共服务、教育、公共安全、节能环保、城乡社区、住房保障),审查是否按责任、按标准安排,是否设置整体绩效目标或按部门设置专项预算绩效目标。

      对上解上级政府转移性支付,审查是否按体制要求、按指定项目规定足额测算安排。

      通过重点加强对下级政府各类转移支付预算的审查,保障党和国家重大方针政策和决策部署在本行政区域的有效贯彻执行,督促上下级政府间财政事权和支出责任划分的落实,促进实现所辖地区财政平衡及基本公共服务的均等化,促进地方各级各类专项转移支付资金的整合和预算资金使用效益最大化的设计与实施,是新时代党中央对各级人大工作的新要求。

      (五)政府债务审查

      实行中央政府对地方政府最为严格的、高度集中统一的、单纯唯一方式的举债限额管理,是2015年施行的《中华人民共和国预算法》特别强调的行为规范。对本级地方政府债务,包括一般债务和专项债务收支预算,必须严格按照预算法第三十五条14款的规定逐项进行审查,特别是对新增债务,必须进行财政承受能力、偿还能力、风险化解能力评估及预警机制的审查。严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任,严守国家法律红线

      (六)预算收入编制审查

      预算收入编制审查在结合支出预算总量与结构审查中支出预算总量应当可控在财政中期规划收入预算保障可能内进行审查的前提下,着重审查是否有为满足支出需要虚列收入预算的事项(如:超上级预算数虚列转移支付收入,虚列没有来源保障的调入资金),是否有向预算收入征收部门和单位下达收入指标的事项。重点加强收入预算执行的监督,严禁过头税” “法外费征收和财政收入的虚增、空转、截留。

三、从严把握审查时限要求与程序操作的基本方法

      针对预决算审查监督中普遍存在的困难和问题,结合笔者长期从事州县预决算审查监督工作的实践与经验,就如何提高可操作性和运转效率,如何提高审查的针对性和有效性,从审查时限要求和程序操作基本方法上提出以下建议。

      (一)严格执行法定送审与审查的时限规定

      《预算法》《云南省预算审查监督条例》(以下简称一法一条例),对预算草案、预算调整方案、决算草案(以下简称两草案一方案)由财政部门、县级人民政府提交本级人大专门委员会或常务委员会进行初步审查的时间,作出了统一的时限规定,对人大专门委员会或者常务委员会初审时限也同时作出了规定。

      从时间上为初审程序的完整、初审质量的提升,初审意见的反馈及两草案一方案的完善提供了保障。

      1、会前三十日两草案一方案提交时限应当保证。预算法第四十四条、六十九条、七十八条;条例第十一条、三十条、三十五条,分别对财政部门、县级人民政府提交两草案一方案的时限,作出了在本级人代会、常委会举行的30日前提交的一致性规定。地方各级人大常委会应当将会议举行的时间提前预告同级人民政府及其财政部门,人民政府及其财政部门应当及早安排部署。

      2、会前十五日审查提出初审意见反馈时限应当保证。条例第十一条、三十条、三十五条对财政部门、县级人民政府提交两草案一方案进行初步审查的时限,作出了在本级人代会、常委会举行的15日前提交初审意见反馈的统一规定。也就是说,人大财经委或者常委会有关工作机构、县级人大常委会在收到两草案一方案之后,至少要在15日内完成从听取汇报、集中听取社会各界意见建议,调研征求人民代表意见、组织开展专题审议,人大财经委与常委会相关工作机构集中专门审查,提出初审意见反馈办理,到形成财经委员会、县级人大常委会审查结果报告的所有程序。

      3、会前五日财政部门书面反馈初审意见办理情况时限应当保证。条例第十一条、三十条、三十五条对财政部门、县级人民政府办理同级人大财经委或常委会有关工作机构、县级人大常委会初审意见情况的反馈时限,作出了在本级人代会、常委会举行的5日前书面反馈的统一规定。这就是说,财政部门、县级人民政府在收到反馈的初审意见后,至少要在10日内将办理初审意见的情况,对两草案一方案的修正情况,以书面形式反馈人大财经委及常委会相关工作机构、县级人大常委会。

      为依法严肃两草案一方案两审的时限规定,德宏州人大常委会于2017年制定下发了《关于进一步加强和改进预算审查监督工作的意见》(德人办〔2017〕4号),意见明确了州财政局超时限要求提交预算草案,州人大财经委员会或预算工委将不予受理初审,不出初审意见和审查结果的报告”“州人大财经委或常委会预算工委超时限要求不作初审,由常委会依法依规对责任单位和责任人作出处理,财政部门可视已经初审同意办理的责任。州本级2017—2018年的预算草案初审时限要求得到实现。

      (二)严格执行法定初步审查与会议审查的程序规范

      预算法第二十一条、二十二条,云南省预算审查监督条例第三条、七条、二十九条、三十八条对各级人大及其常委会审查本级两草案一方案的程序作了统一的规范。明确规定会前初步审查是提请会议审查的必经程序,会议审查是决定能否批准的关键程序;明确地方各级人大有关专门委员会或常委会有关工作机构、县级人大常委会、县级人大有关专门委员会或常委会有关工作机构应当履行初步审查并提出初审意见的职责。

      第一,会前初审程序应当依法履行,州(市)人大财经委员会、县(市区)人大常委会应当依照一法一条例规定履行人代表会会前对本级预算草案的初审程序,负责提出初审意见并提交财经委员会、常委会会议审议。

      州(市)、县(市区)人大财经委员会应当依法依规履行常委会会前对本级预算调整方案、决算草案的初审程序,负责提出初审意见并提交财经委员会会议审议。未设立人大财经委员会的,由常委会有关工作机构对本级预算调整方案、决算草案研究提出意见提请主任会议讨论。

      初审意见或者研究意见及本级财政部门反馈的处理或办理情况的报告,应当印发本级人大代表、常委会组成人员。

      第二,会议审查基本程序应当规范履行。经州(市)人大财经委员会或常委会有关工作机构、县(市区)人大常委会初审反馈财政部门修正后的预算草案和报告,以及要求的相关辅助资料一并正式提请本级人民代表大会审查。大会审查应当按照代表普遍性审查在先,根据会议期间代表的审查意见(各代表团审议情况汇报、大会简报报导、议案、批评意见建议)结合初审情况,人大财经委、常委会作进一步的集中性审查在后的程序进行审查。

      大会集中性审查结果,应当由具备法定资格的州、市人大财经委员会、县(市区)人大常委会向大会主席团作审查结果的报告,审查结果报告经主席团审议通过后,于大会表决前印发全体与会代表。

      (三)在严谨操作法定审查监督程序中,探索创新行之有效的审查监督方式方法

      预算法第四十四条、四十五条对县、自治县不设区的市、市辖区本级预算草案的初步方案,在提交本级人大常委会进行初审的同时,还作出了乡、民族乡、镇预算草案在提交本级人民代表大会举行会议审查前,即初审阶段应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见的规定。而对设区的市、自治州一级在初审阶段没有明确应当听取选民和社会各界意见的规定。

      云南省预算审查监督条例第五条对州(市)、县(市区)人大财经委和人大常委会有关工作机构在开展预算审查监督工作时,应当广泛听取人大代表和有关方面的意见作出了规定。一法一条例构建了较为完善的预算审查监督法律体系。

      从州(市)、县(市区)、乡镇人大及其常委会对两草案一方案审查监督长期实践的成效,以及代表专业结构、审查机构人员状况、预算管理职权配套体制机制构建、公民关注程度等情况看,实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的目标要求,要在审查监督方式方法创新和程序健全上,大胆的、积极的进行探索与实践。

      1、积极推行预算草案编制前和预算草案初案初审两次充分听取意见建议的办法。人大财经委、常委会预算工委或相关工作机构、乡镇人大主席团,要积极协调以本级财政部门为主,采用各种形式,在预算草案编制前,认真听取本级人大代表、专家和社会各界关于年度本级重点支出、重大投资项目、重大支出预算安排和政策要求等方面的意见建议。对提交的本级预算草案初步方案进行初步审查时,邀请本级人大代表组成预算审查小组集中审查提出意见建议、组织听取涉及三重相关部门的意见建议、征求本级人大各专门委员会和常委会各工作机构的意见,专题听取专家对本级支出预算总量与结构科学性、合理性安排,特别是三重支出预算项目政策性、绩效目标与支出预算的匹配性、准确性安排的意见建议。负责收集分析整理获取的意见建议,及时反馈本级政府及其财政部门办理,使预算草案更好地回应人大代表和社会各界的意见建议。

      2、逐步试行预算草案、预算调整方案初审听取专题报告的方式。对预算草案、预算调整方案有关基本支出中的公用经费,专项支出预算中的三重支出、转移支付等安排,试行听取政府对上述预算安排的政策体现,标准执行,绩效目标设定的专项报告及政策、标准、绩效目标列表背书方式,为有针对性地保障初审效能效力提供支撑。

      3、限时启动本级人大及其常委会各专工委室对其所联系部门预决算草案调研提出意见的责任程序。长期以来对本级两草案一方案及部门预算草案的审查,都片面地、习惯地认为是人大财经委和常委会预算工委的责任,初步审查和再审查长期局限在两个委员会。201671日新颁布施行的《云南省预算审查监督条例》第五条规定人大各专门委员会和人大常委会各工作机构应当对其所联系部门的预算、决算草案进行调研并提出意见。为全面审查本级预决算草案增扩了渠道,通过对部门预决算草案的审查,拓展延伸了对本级预决算草案构成的重点关注。各级人大财经委、常委会预算工委要主动牵头,认真筹备,为依法启动人大及其常委会各专工委室参与对本级预决算草案的审查调研提出意见提供支持。德宏州人大常委会德人办〔20174号《关于进一步加强和改进预算审查监督工作的意见》明确提出并启动了州人大及其常委会各专工委室参与对州本级预算草案初审提出意见的程序。

      4、加强调研,充分发挥人大专财经委与常委会预算工委专业特点和优势。支出预算和预算调整安排是政策的具体体现,支出预算和预算调整的执行是政策具体落实的反映。人大及其常委会两委由于人员机构力量较为有限,其工作专业性较强,履行好为人代会和常委会行使支出预算和政策审查监督职权的服务,就需要熟悉和掌握财经预算方面大量的知识与信息。加强调研、深入调研是获取支出预算和政策信息的基本途径,是审查监督统筹兼顾需要与可能、可能与可行、可行与效益、效益与效力作出精准判断的内在要求。通过深入细致的调研甄别,在两委集中开展合规性、功能性、专业性审查时,更好地发挥其专门委员会和专业工作委员会的特点和优势,有针对性、前瞻性和可行性的提出建设性的意见建议,在审查监督中支持政府及其财政部门依法履职,在支持中改善监督,完善监督。

      5、加快推进预算联网,尽快实现预算审查监督的信息化和网络化。全面加快推进人大常委会与政府财政、审计、税务等相关职能部门,以及各级人大常委会之间的预算联网工作,是贯彻落实党中央、全国人大常委会关于加强人大预算审查监督重要部署的重大举措。采用信息化手段和大数据技术,加快建成横向连接、纵向贯通的预算联网审查监督网络。通过预算联网平台实施网上在线与线下对本级预算草案、部门预算的政策与绩效目标审查,对支出预算执行过程及预算支出情况的监督,结合预算草案和绩效目标的审查与支出预算执行情况的监督,对预算支出结果进行定量、定性分析评价,促进支出预算与预算支出、支出预算绩效目标与预算支出绩效结果的衔接与统一。

      6、积极探索预算支出财务审计与绩效审计互联新模式,助力“ 讲求绩效预算管理方式的全面推进。讲求绩效是预算法的主旨,实行预算绩效管理是现代财政管理的重大改革措施。长期以来由于对预算支出绩效的忽视,导致了预算支出成效不佳、重复投资、损失浪费严重、政策效应不突出,争预算宽打窄用,争项目专款不专用,拉用占用专项资金禁而不止,虚列收支持续不断等现象的滋生与存在。德宏州人大常委会于2017年安排州审计部门,开展了对2017年提交人代会审查的5个州直部门预算单位的2016年度预算专项支出的绩效审计试点工作,通过审计揭示了州本级预算管理中存在的诸多问题,比如5个部门中未实行支出绩效评价的占80%1个部门按照省补专款要求开展了自评,但自评结果未提交财政进行评价,部分单位专款滚存结余达到39.7%,个别部门单项结余占到84%。从部门绩效审计进行绩效补评的情况看,州本级预算绩效管理工作基本处于启而待动的状态,预算管理三个环节中三缺现象较为普遍(编制环节绩效目标残缺、执行环节绩效信息散缺、执行结果环节绩效数据空缺)。

      通过对部门专项支出绩效审计提请州人大常委会会议审议,并作出关于德宏州2016年度部分州直部门专项预算资金使用绩效的审计工作报告的审议意见,助推了2018年州本级部门预算编制的全面开展,助推了2018年州本级预算绩效评价成果在部门预算编审中的应用,助推了2018年对州直上会10个部门预算单位2017年度预算专项资金支出绩效的扩大审计,助推了州本级9年来启而待动的预算评价管理工作。

      建立完善以部门自评为主线、财政再评价为主体、审计稽核为主责的预算绩效评价联动机制,大胆探索超时限预算资金闲置或沉淀的时差绩效损失与预算资金使用绩效评价与再评价认定的双重管控方式,让预算绩效评价真正成为政府高效理财的重要工具和手段。积极探索预算支出财务审计与预算支出绩效审计互联新模式,积极推行预算专项支出绩效审计,将全面助力支出预算绩效目标编审、预算支出绩效目标评价,以及评价结果应用管理工作的推动,将为实现人大审查监督重点向支出预算和政策拓展助力。

(作者单位:云南省德宏傣族景颇族自治州人大常委会)