我国开展重大政策事前绩效评估的思考

发布时间:2021-01-09  来源: 绩效评价之声

【摘 要】《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,“要建立重大政策和项目的事前绩效评估机制。”这是党和政府对绩效评价工作提出的一项新的任务,也是全面实施预算绩效管理的必然要求。本文在分析事前评估基本特点和方法的基础上,以相关的政策评估理论和《意见》的“五性”要求为指导,对我国开展事前绩效评估的思路与方法进行分析和探讨,并提出一个系统性的评估方法框架。

【关键词】事前评估  预算绩效管理  方法框架

 

一、引言

20189月,中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,“要建立重大政策和项目的事前绩效评估机制。”并指出,“对新增重大政策、项目及转移支付开展事前绩效评估,要重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等。”这一规定对于健全和完善我国政策决策机制,优化预算资源的配置有着十分重要的意义。

事前绩效评估不同于我国现行的预算评审工作。预算评审主要是对项目预算的一种合规性的审核,其主要任务是决定政策或项目的方案是否可行,资金预算是否科学合理,解决的主要是财政支持多少的问题。而事前绩效评估的主要目的是,弄清楚项目到底有没有必要做,通过什么方式做得最好,绩效目标是不是科学合理,资金花费是不是物有所值。其重点是,评估项目该做还是不该做,主要解决的是财政支持与否的问题。所以,与预算评审不同,事前绩效评估主要是对政策或项目的一种效益性审核。

事前绩效评估在许多地方(如北京)已开展了多年,但是截至目前,对于如何开展事前绩效评估,我们仍然缺乏一个科学的、系统性的方法框架,国内外的学术文献能够给予的指导也很有限。鉴于此,本文以相关的政策评估理论和《意见》对于事前绩效评估的“五性”要求为指导,对我国开展事前绩效评估的基本思路与方法进行分析和探讨。

二、事前评估的基本特点和方法

事前评估(Ex-ante Evaluation),又称前瞻性评价(Prospective Evaluation),试图运用评价工具对政府政策(一般是重大政策)初始的规划和设计活动进行评估,以确定对拟议的政策方案是否进行支持以及如何支持,旨在帮助决策者做出科学的、合理的资源配置决策。所以,事前绩效评估事实上是一个辅助政府政策与预算决策的工具,其主要目的就是促进政府政策与预算决策的科学化,并将评价从单纯的事后监督变为事前控制。

事前评价一般是在项目或政策实施之前进行,主要评价所建议的项目或政策的可能结果,并分析、比较各种政策方案的可行性及相对的优缺点。这一评价是一种带有预测性质的分析和研究。一般而言,它主要对以下两种情况做出预测:一是实施政策会有什么结果,二是不实施这项政策会有什么结果。

进行结果预测需要用到一些特定的技术或方法,这些方法主要有:外推预测、理论预测和直觉(判断)预测。外推预测带有归纳推理的性质,是一种从特殊的观察到一般结论的推理过程。理论预测则带有演绎推理性质,是一种从一般的命题或定理推出一系列结论的过程。与上述两个预测技术不同,直觉预测依据的主要是判断、直觉和灵感,它从一个猜测的事态出发,寻找支持这一猜测的数据和假定。

在评价实践中,直觉预测法较为常用,其具体方法主要有四种:

德尔菲法。德尔菲法是与面对面的专家会议法相对立的一种背对背的预测方法。传统德尔菲法一般采用函询调查的形式,向有关领域的专家分别提出问题,使专家在彼此不见面的情况下发表意见、交流信息,而后将他们的答复意见加以整理、综合。这样经过多次的循环,最后汇总得出一个比较一致的预测结果。该方法有效地避免了专家会议及头脑风暴法中出现的专家易于屈从权威和随大流、人格冲突等弊端,有助于专家更充分地发表己见以及彼此交流和信息反馈。60年代之后,一些学者在传统德尔菲法技术基础上加入了价值分析等因素,发展出政策德尔菲法。政策德尔菲法除了保持传统德尔菲法的循环反复和控制反馈两个原则外,修改或改进了其他几项原则,如有选择地匿名,信息灵通的多方面倡导,回答统计的两极化,冲突的建构和电子计算机的辅助等。

情景分析法,又称为脚本写作法。该分析方法具有以下特征:一是以一系列的假设作为基础,而不是以某一假设做基础,这些假设是对未来特定时间内政策或项目及环境的发展趋势或状况的描述或预测;二是往往编写几个可能的脚本,而不是单一的脚本。一些脚本规定典型的任务、典型的条件和典型的限制;而另一些脚本则规定独特的、不可能的甚至所谓极端的条件。一个常见的做法就是同时准备三个脚本:无突变的脚本A(即假定目前趋势下不会产生重大改变的未来情况的脚本)、备选脚本BC(条件可能发生大的变化、时间更长、范围更广的脚本)。例如,在欧洲委员会的评价工作中,兰德公司(RAND)通常会评估三项:首选建议、无为的建议和一个更为极端的建议。评价者对这三项建议的可能效果进行测试和比较。此类分析的另一个方法是,将首选建议与对未来的各种合理假设进行对比测试。简而言之,情景分析就是评价者在一系列不同的假设或情景下,评估建议的可能结果。这种方法是人们开展事前评估较为常用的一种方法。

综合分析法,是20世纪80年代美国审计总署(GAO)开发的一种事前评估方法。相对于前面的两个方法,这一方法对建议的政策分析更为全面。运用该方法一般需要具备下列三个条件:提出一个新的计划或方法;不知道最有效的方法;相似的方法在过去进行过试验。

假设上述的条件完全具备,该方法的分析步骤如下:首先,确定政策或项目主要用于解决什么问题,并且确定解决问题的逻辑模型—即政策或项目活动如何改善或消除问题的机制。其次,还要考虑开展政策或项目活动所需要的资源或者预期可获得的资源。其三,检查和综合已有的评价或其他研究文献,确定可以获得哪些证据,对政策的可能结果做出分析和判断。这一分析需要对研究所用的数据质量及其相关性进行严格审查,剔除设计或实施不良的研究,以及那些在方法、目标群体或其他条件上与要求不相符、不能提供有用信息建议的研究。最后,对剩余的研究证据进行分析,以评估其对有效回应问题的政策或项目在多大程度上可以形成支持。

交叉影响分析法,或称交互影响矩阵法。通过考虑事件的相互作用来预测事件发生的概率,它所依据的是条件概率原则,换言之,交叉影响分析法是根据有关事件出现或不出现而做出未来事件出现概率的判断,其目的是要查明那些将促成或制约其他相关事件出现的事件,它所依据的是条件或概率的原则。交叉影响分析法与德尔菲法存在着密切的联系,事实上,它是作为德尔菲技术应用的补充而出现的。

通过预测结果,评价人员可以获得有关政策或项目方案的前景及结果方面的信息。为了在各个备选方案之间进行择优或排序,需要对这些方案再做进一步详细的比较。比较的内容主要有四个方面:技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性。

第一,技术可行性,主要是指被提出的方案或项目能否取得预期的效果,它所关心的主要问题有二:一是现有的技术或方法能否实现既定的目标?二是备选方案能够在多大程度上实现这一政策目标?这是任何一项政策或项目都必须首先考虑的问题。

第二,经济可行性,它主要有两层含义:一是指政策或项目方案的执行能获得财政资源的充分支持;二是方案或项目的执行能够取得令人满意的经济效益(具有成本效益性)。显然,一项政策如果执行的成本过高,或者是没有必要的资金支持,那么,即使项目技术水平很先进,也无法接受和实施它。

第三,政治可行性。一项政策要能够有效实施,除了要考虑技术可行性和经济可行性,还要考虑政治可行性。政治可行性指的主要是,一项政策或项目能够满足所有相关的政治性约束,与社会的基本价值观不相抵牾。

第四,行政可行性。也称行政或管理的可操作性。假如一项政策方案或项目在技术、经济和政治上都是可行的,但是在管理上却难以贯彻执行,不具有可操作性,那么这项方案也不可行。因为政策方案最终是要用来解决实际问题的,难以执行和管理的方案是达不到政策目标的。

三、我国开展事前绩效评估的思路与方法

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出,重大政策事前绩效评估需要重点论证的是立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等五个方面的内容。这一要求为我们指明了开展事前绩效评估应遵循的基本思路与方法。以下,我们结合上述事前评估的特点分析,具体分析和阐述《意见》的事前评估的思路与方法,并据此提出一个开展我国事前绩效评估的程序与步骤。

(一)立项必要性的评估

立项必要性评估是政策事前绩效评估的第一步,其重点是政策的需求评估(需求分析)。进行需求评估的主要目的是,确定是否真的存在实施政策的需求,如果确实存在这种需求,那么什么样项目服务最适合满足这种需求。其基本的任务包括:界定社会问题的精确概念,评估社会问题存在的范围,定义和识别项目干预对象,准确描述项目干预对象所需范围的性质。如果在政策开始时,根本不存在什么问题或项目提供的服务与社会问题实际上无关,那么,政策就没有立项的必要。进行需求评估,评估者通常要分析和利用现有的统计资料或者进行深入的社会调查。

除了需求评估之外,立项的必要性评估还要对以下事项进行分析:政策的立项依据是否充分、政策的需求或问题是否是市场失效、政策与部门职责和宏观政策的衔接性是否紧密,以及与其他政策是否存在交叉重复等。这里市场失效的分析,就是将政策必要性、需求的来源与市场失灵联系起来,以判断该问题是否属于市场失灵,从而决定是否需要政府干预。

(二)绩效目标合理性的评估

事前绩效评估的第二步是绩效目标的合理性进行评估。政策绩效目标是判断政策实施是否成功,以及预算配置是否恰当的主要依据。因此,开展事前绩效评估,必须要看是否有明确的、可计量的绩效目标,以及绩效目标的设置是否科学、合理。如果政策没有明确的绩效目标,或者绩效目标的设置有误,那么该政策就不应支持。

绩效目标的评估一般建立在需求评估的基础上。公共政策或项目活动通常用于解决某些社会问题、满足某种社会需要,或通过满足某种公共利益,以此改善一些不理想的社会状况。这样产生的积极影响构成了公共政策的绩效目标。具体来说,其关注的主要问题为:

一是政策要解决的社会问题是什么?与解决这些社会问题相对应,项目的主要目标(绩效目标)是什么?该目标的时间框架是什么?目标受众是哪些人和组织?

二是为了实现主要的绩效目标(政策效果),所需要的政策产出是什么?用什么指标来衡量上述的政策产出和政策效果?指标的数据来源是哪些?

三是政策的绩效目标能否实现?或者说,政策所面临的主要的挑战与障碍有哪些?社区或利益群体中哪些条件有利于绩效目标的实现?

在我国,进行绩效目标评估,一般都需要借助于审核项目的绩效目标申报表。根据财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》(2015),对绩效目标合理性的分析应当包括以下内容:一是完整性审核。绩效目标的内容是否完整,绩效目标是否明确、清晰;二是相关性审核。绩效目标的设定与部门职能、事业发展规划是否相关,是否对绩效目标设定了相关的绩效指标,绩效指标是否细化、量化;三是适当性审核。资金规模与绩效目标是否匹配,在既定资金规模下,绩效目标是否过高或过低;或者要完成既定绩效目标,资金规模是否过大或过小;四是可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算。所采取的措施是否切实可行,并能确保绩效目标如期实现。综合考虑成本效益,是否有必要安排财政资金。

(三)实施方案可行性的评估

事前绩效评估的第三步是政策实施方案可行性的评估。实施方案可行性评估的内容一般包括:项目实施方案、项目可行性研究及项目预算表。

在政策绩效目标评估之后,就需要分析和评估实现目标的计划与方案,即分析项目是否具有一个有条理且可靠的实施计划,也就是要依据绩效目标评估项目实施的方案是否科学、合理、可行。一般而言,一个良好的政策(项目)实施方案具有以下特点:能最大限度地实现政策(绩效)目标;能最少地付出政策代价(成本最低);能对多种风险具有最大的应变性;能在政策实施中产生最小的负面效应。

政策实施需要资源,特别是需要预算资金。这里特别强调资金或成本因素,是因为实施政策所付出的成本高低,集中反映了政策方案可行性的大小。项目实施方案中如果预算金额太高,即使从目标分析看是很好的,但其可行性仍然存疑。因此,必须要对项目的预算进行具体的分析和计量,评估项目预算编制是否符合相关规定,依据是否充分,费用测算标准是否合理等。另外,还要评估实施方案是否具有应变性。政策执行过程中,不可能一帆风顺,总会遇到意外或反常的情况。能否承受外界条件的突然变化而基本不改变政策实施的总进程,这是检验项目实施方案应变性的主要标志。总之,要把政策的需要和可能结合起来,综合评估政策实施方案。

在国际上,进行政策或项目实施方案的评估,一般都需要借助于分析和评估项目的逻辑模型(或结果链)。项目逻辑模型是一种概念体系,也就是关于为实现政策或项目目标应该做些什么的设想,是政策正确执行的基础。如果项目的逻辑模型是明确合理的,就会明确地界定项目的功能和影响,阐述项目的活动以及作为该活动的预期结果。一个好的项目逻辑模型能使我们知道怎样做才能达到项目目标,哪些事情是项目必须做的。相反,一个差的项目逻辑模型就算执行没有问题,项目也不能产生预期的结果。所以,在实施方案可行性评估中,我们也可以利用项目逻辑模型这一工具,通过评估项目逻辑模型(或结果链)的优劣,评价项目实施方案的可行性。这种评估具有重要的意义,因为如果项目建立在含混或错误的概念基础上,那么项目获取预期结果的希望或可能性就很小。

如果要评估项目的逻辑模型,必须在分析和评估之前通过一定的方法提炼并描述项目逻辑模型。其方法包括研读项目文件、访谈项目人员和其他项目方即观测项目行动等。特别重要的是,要清晰地组织和具体地陈述项目目标和项目活动如何带来项目的预期结果。对项目逻辑模型最重要的评估依赖于对项目的具体干预与项目预期目标的比较。仔细检查逻辑模型的各个环节及其联系(投入、活动、产出和成效)就会发现项目是否提供了一个改善面部问题的合理计划。评估项目逻辑模型的另一个方法是,通过项目方和其他的知情者评判项目逻辑模型是否明确可行,建构恰当。这项工作常常还可以提供评价者对项目逻辑模型的关键假设的直接观察完成。

(四)投入经济性的评估

事前绩效评估的第四步是投入经济性(成本效益性)评价。投入经济性评价是一种经济评价,它通过将项目成本与效果联系起来进行比较,帮助决策者进行项目选择和资源配置。所以,它实际上是一个成本效益分析。投入经济性评价一般地需要回答以下问题:政策的真实成本(不仅仅是预算成本)是什么?取得的结果能否证明资源的投入是正当的?目前的选择是否是实现预定结果最有效方式,换言之,能否通过其他方式以更低的成本获得同样的结果?多余的资源该如何使用?

为了回答这些问题,人们经常需要运用以下三大经济评价方法:成本-收益分析(CBA)及其两大变式成本-效果分析(CEA)和成本-效用(CUA)分析。在这些方法中,项目成本均可量化为货币,但是对收益的量化存在着差异。其中,成本-收益分析(CBA)将成本与收益均量化为货币,计算是否存在社会净收益;成本-效果分析(CEA)将成本与单一的非货币化产出(产出单位)进行比较;成本-效用(CUA)则与一个包含多种结果的非货币化的指标(例如“质量调整寿命年”)进行比较。

成本-收益分析为项目选择提供了一个通用的衡量尺度,可帮助我们在资源使用的备选方案中进行优化选择。但是,运用该方法有着明显的局限性。由于要量化项目所有的(或大部分)成本和收益无论是在技术上还是实践上,都是一个难度很大的问题。因此,事前绩效评估中人们更为常用的是成本-效果分析(CEA)和成本-效用(CUA)分析。在西方国家,成本效益性分析(包括成本—收益分析、成本-效果分析和成本-效用分析)是开展政策事前评估的最基本的方法,因此极为重要。

(五)筹资合规性的评估

筹资合规性的评估虽然不属于事前绩效评估的重点,但它是效益性评估的基础和前提。由于许多的公共政策或项目资金除了来源于财政预算资金,还可能来源于金融部门和社会的资金,因此,我们也需要对这些筹资的合规性进行必要的考察和分析。

(基金项目:本文系国家社科重点项目“公共政策与改革协同研究”〈编号:14AZD016〉的阶段性成果)

(作者单位:中央财经大学政府管理学院)