绩效预算改革:国际经验与借鉴

发布时间:2021-01-09  来源:绩效评价之声

【摘  要】目前,大部分OECD国家普遍实行的预算管理模式是绩效预算,其将政府工作业绩与资源配置相结合,在防止财政资源浪费和提高政府工作绩效方面发挥了极大的作用。特别是在美国,绩效预算制度实施久远,其发展历程及经验值得我们借鉴。而英国、澳大利亚、韩国等国家作为成功的实践者,也有着独特之处和丰富的经验。虽然我国现在仍不具备实施绩效预算的条件,通过对上述代表性国家绩效预算发展历程、绩效管理系统、绩效预算改革经验进行分析比较,探寻其共性的做法,可以从中总结制约我国绩效预算改革进程的因素,为从预算绩效制度向绩效预算制度过渡打下基础。

【关键词】绩效预算  国际经验  借鉴

 

一、引言

鉴于绩效预算所具有的制度优势,其在世界范围内得到广泛认可。越来越多的国家试图通过绩效预算来优化资源配置、提高公共服务水平、让纳税人的钱得到更合理的利用。然而,与私营企业考核以营利为底线相比,公共部门考核的难处在于它没有工作业绩的底线。有鉴于此,自1949年开始,美国就致力于将绩效与预算联系在一起,并首次将绩效的概念引入财政的领域,以提高政府财政工作的业绩。20世纪八九十年代,英国、澳大利亚、韩国等一系列西方国家也开始不断的尝试,并在控制预算、提高政府绩效、减少资金浪费等方面取得了一定的成效。

对西方发达国家而言,绩效预算是迄今为止较为成熟的预算管理方法,而对存在诸多预算管理问题的我国而言,绩效预算也许并不是最合适的预算管理方法,从预算绩效逐渐过渡到绩效预算可能是最为合适的方式。历史上来看,1999年,部门预算管理的实施成为预算绩效改革的起点;2003年,中央和地方响应国家政策开始逐步设立试点,一些学者也开始关注预算绩效;2010年以来,财政部规范性文件不断出台,有关绩效预算的实践和研究不断深入。然而,我国目前的财政体系仍不够完善,尚未建立起完善的现代预算模式,预算过程存在非正式化制度。例如,我国的省级政治体制仍是一种“零碎化的权威体制”(马骏,2004),存在以人的关系为基础的预算,造成纳税人的资金使用效率低下,成为当前困扰政府部门的一大难题。又比如,西方国家在进行绩效预算改革的同时也进行会计制度变革,采用与绩效预算配套的权责发生制会计制度,促进了绩效预算改革的进程;而我国依然采用收付实现制会计制度,这对我国的预算绩效管理起到了制约的作用。鉴于我国离实行绩效预算还有很远的距离,实行预算绩效管理也许是当前最合适的选择。由于发达国家实施绩效预算较早,通过对其绩效预算改革进行分析,可以借鉴其成功经验,使我国少走弯路。然而,西方国家有其独特的历史、经济和政治文化背景,生搬硬套地运用到正在管理转型过程中迅速改革的我国,往往会造成比较严重的后果。因此,要借鉴国外的经验就要将西方国家“政府绩效预算”的来龙去脉梳理清楚。

二、文献综述

对于绩效预算的研究,无论是国外文献还是国内文献,数量还是比较可观的。国外文献主要侧重于对典型国家绩效预算改革发展历史的考察,以借鉴其他国家的经验来改善自己国家的绩效预算系统。如KFIEI2013)调查了美国、澳大利亚、英国、日本等国家绩效管理简史、绩效管理系统、制度安排,通过与韩国的绩效预算相比较试图改进韩国的绩效管理系统。ParkChoi2013)详细讲述了韩国进行绩效预算改革的历史进程,详细分析了自身失败原因以及后来成功的经验,试图归纳出实施绩效预算改革所需要的条件。

从我国现有的研究成果来看,对绩效预算的研究一般侧重于三个方面:绩效预算本身的阐释、国外绩效预算经验的介绍以及实施绩效预算的可行性分析。如马蔡琛、沈雁寒(2012)试图建立博弈模型,寻求提升有限资源预算资源配置的方式和使用绩效制度选择最优集合的方法。蔡红英(2007)在分析美国绩效预算改革历史的基础上,对我国实施绩效预算的困难和条件进行了细致的分析,提出我国应该先建立试点然后全推行的政策建议,逐步建立与我国的国情相适应的政府绩效预算制度。胡晓东等(2018)认为我国目前的预算权力结构不合理、绩效文化氛围不浓厚、法律建设不完善、组织实施系统不健全、信息化建设程度低,得出我国不具备实行绩效预算的条件,并建议实行预算绩效,慢慢过渡到绩效预算。马俊(2004)明确地提出我国的绩效预算与西方的绩效预算所处的阶段、政治文化背景不同,因此不能够照抄照搬西方的经验。目前,我国最主要的任务是建立适应我国国情相适应的部门预算和国库管理体制。

我国目前实行的是预算绩效管理制度,与绩效预算还有一定的差距,而由预算绩效向绩效预算过渡,还需要从与西方绩效预算的对比中发现共性与不同,以探寻制约中国绩效预算发展的各种因素。在掌握有关绩效预算文献的基础上,我们借鉴了美国、澳大利亚、英国、日本等国家绩效预算改革的经验,梳理了这四个国家绩效预算的发展历程、绩效管理系统以及其成功经验,以期对我国的绩效预算改革有所借鉴。

三、典型国家绩效预算改革经验

美国是最先进行绩效管理改革的国家,其实施的《政府绩效与结果法案》(简称GPA)和项目评价体系(简称PART)被很多国家借鉴模仿。英国和澳大利亚也是绩效预算改革中比较成功的国家。英国绩效预算改革最大的特征是将绩效管理变得更为简洁有效。澳大利亚通过一系列的法律法规明确规定各方职责,为进行绩效预算改革打下了坚实的基础。韩国作为一个短期内转型,进行绩效预算改革并取得成功的国家,也有其独特之处值得我们借鉴。本部分内容借鉴了KFIEI2013)、Park and Choi2013)、Kim and John2007)、王宏武(2015)等。

(一)美国的绩效预算改革

1、美国绩效预算发展历程。美国是最先进行绩效预算改革的国家,也是迄今为止改革最成功的国家。二战以来,美国经济的快速发展导致政府规模的扩张,财政资金占GDP的比重不断上升,但联邦人员工作中的目标和业绩标准不明确、工作效率和效益低下,很难使财政资金得到合理的应用,联邦政府中的许多项目都存在资源浪费和行政效率低下的现象。公众舆论对政府的批评攻击影响了人们对美国政府的信心,为了挽回政府形象,政府急需找到一种方法来提高工作效率、更合理地分配资金,改革势在必行。

1949年,美国胡弗委员会提出绩效预算制度以来,已经有学者尝试将预算与公共部门的绩效联系在一起。其后,1965年约翰逊总统颁布了规划方案预算系统(PPBS),1973年尼克松总统实施了目标管理(MBO),并于1997年实行了零基预算(ZBB)。1993年出台的《政府绩效和结果法案》(GPRA)被认为是绩效预算体系的起点。在这之后绩效预算改革的成果比较显著,慢慢形成了当今绩效预算改革的体系。2001年,布什政府宣布《总统管理议程》(PMA),改革成注重成果的政府的计划,预算和绩效整合成为该计划中最重要的议程之一。后期又引入了项目评估评级工具(PART),在预算过程中利用GPRA的绩效记录和绩效信息。奥巴马政府于2009年成立,旨在通过加强项目管理流程来提高绩效管理的及时性,同时关注布什政府前政权的PART的缺陷。为了弥补这些缺陷,他提出了一种新的绩效管理系统,及时将预算信息纳入预算流程,从而解决了布什政府时的绩效管理系统存在的问题。

2、美国的绩效管理系统。美国的绩效管理系统主要由三部分组成:GPRA、绩效改进计划(PII)PART。联邦政府为了提高行政管理水平和资金使用效益,实行了一系列财政和管理方面的改革,GPRA是这些改革中比较核心的一项,它主要包括部门战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告,其旨在建立一个设定绩效目标和评估结果的系统来提高联邦计划的有效性。联邦组织必须向国会和预算管理办公室(OMB)提交战略计划(包括五年计划且每三年更新一次)。战略计划应该包括关于联邦组织核心职能的广泛和包容性描述,以及实现目标和目标的手段。年度绩效计划每年提交一次,以确定目标和可衡量的绩效指标以及相应年度应实现的绩效指标的目标水平。年度绩效报告是向总统和国会报告项目绩效的工具,各部门应该将包含目标水平与计划的测量绩效之间比较结果在内的信息于每年三月底提交给总统和国会。根据参议员John Glenn1997)所说:“GPRA的最终目的是使用项目及吸引资源配置的决策。”PII是布什政府PMA的重要组成部分,旨在实现最具成本效益的结果,主要用于解决GPRA存在的问题。它的表现可以根据两个标准进行评估。一是改进计划结果,它要求每个组织确定其在计划的规划和管理方面的弱点,并修订计划以更有效地管理组织和计划。二是预算与绩效之间联系的强弱。预算分配并不完全取决于绩效,但PPI提供的绩效信息可以作为决策者讨论的有用指导。PARTOMB2004年开发的一种诊断工具,用于评估项目的绩效并在预算过程中系统地利用结果。PART大约有25-30个问题,从以下四个方面评价联邦项目:项目目标与设计、战略规划、项目管理、项目结果,其占分比重分别为:20%10%20%50%。对于该计划的每个问题,评估者对每个问题回答是或否,总得分通过每个问题中得分的加权平均值计算得出。自PART推出以来,计划的表现和透明度稳步提高。

  布什政府的绩效管理系统试图将绩效信息和评估结果与预算分配联系起来(见图1)。绩效管理系统的周期从每个计划机构提交基于GPRA的预算请求和年度绩效计划开始。所有机构的预算请求都经过编制、调整和优先排序,成为总统预算。在本财政年度结束时,计划机构按照GPRA的要求向OMB提交有关计划财务状况和年度绩效报告的年度报告。然后,OMB根据PART进行绩效评估,并向公众和利益相关者公布评估结果。评估结果纳入了明年的预算流程。

01.png

布什政府的绩效管理系统运行流程

绩效与预算之间的联系是间接的,因为评估结果不是反映在当年的预算上,而是反映在下一年的预算上。为了解决这些问题,奥巴马政府提出了一种新形式的绩效管理系统,该系统能够持续监控计划绩效并迅速将绩效信息纳入预算流程。每个计划机构都会根据战略目标,长期和中期战略计划以及未来24个月内可达到的三到八个高优先级绩效目标(HPPG)起草明年的预算请求,并将其发送给首席绩效官(OMBCPI)审查每个计划机构的报告并将其附加到预算法案的最终草案中。CPI呼吁在行政部门的部门副部长季度会议上报告HPPG和跨领域管理目标。各部门的联络官员应在联邦绩效门户网站上公布最近的绩效信息,以保持项目绩效状况的透明度。绩效报告将在财政年度结束时公布,并应通过联邦绩效门户网站向公众以及大会和所有利益相关方披露。

02.png

奥巴马政府绩效管理系统运行流程

3、美国绩效预算改革的经验。从美国进行绩效预算改革的发展进程来看,国家对绩效预算改革起到了主导性的作用,其改革的进程都伴随着法律的颁布,完备的财政法律体系为推进改革提供了法律依据。其改革的过程中也采用了从地方试点到全部推广的方式,在1994-1996年间开展试点实验,在取得一定经验之后在全国范围内推广。早期实行的GPRA的一个关键的目标就是使项目绩效与资金分配挂钩,将这些目标变成一项政策是件不容易的事情。PART可以对项目管理情况和实际结果进行公开的评价,并使政策制定者可以将评价结果用于那些无法证明其有效性的项目,在这两点上PART超越了GPRA。为了解决GPRA所存在缺陷,政府积极引入了PART项目评级工具。国会以及政府机构的重视和积极参与也是美国实行绩效预算改革并取得成功的一个重要因素。

从美国绩效管理系统角度研究,早期布什政府的绩效管理系统也在奥巴马政府的改进下变得更加有效。奥巴马政府通过设置高优先级绩效目标(HPPG)的系统,以实现高水平的绩效。且更愿意花费更多的资金培养公共部门员工的能力,以实现政府项目更好的绩效结果。从系统内部来看,美国的预算公开、财政透明度高,OMB会将不涉及国家机密的PART绩效评估的结果公布给公众和利益相关者。纳税人也可以通过特定的渠道了解绩效信息、参与绩效活动并提出自己的意见,使政府的行动在公共和媒体的监督之下。GPRA给予了联邦政府部门很大的权力和灵活性,允许其在绩效管理者、技术专家的指导下,根据部门实际情况制定预算要求和绩效计划。但灵活性又不是无限的,政府又通过PART的绩效评价作为问责的依据,使部门管理人员对绩效结果负责,通过奖惩机制提高财政人员工作的积极性。以上这些条件和优势都为美国进行绩效预算改革提供了先决条件。

(二)澳大利亚的绩效预算改革

1、澳大利亚绩效预算发展历程。澳大利亚绩效预算改革的历史并不是很悠久,1970年以前国家基本不重视绩效预算,自1983年推出了财务管理改进计划和项目管理及预算制度,这种情况得到了改善。1983年以来,澳大利亚政府开始推进政府预算和财政管理改革方案,通过削减总体支出来减少预算赤字,提高预算管理流程的效率,总预算和政府支出的规模受到严格控制。此外,引入了新的预算管理范式,提供了灵活的激励措施以提高预算管理的效率,并将更多的财务决策权力委托给部门一级的预算管理人员。预算管理人员对组织绩效负责,使以结果为导向的绩效管理系统得到牢固确立。计划管理和预算编制(PMB)于1987年启动,将绩效管理的重点从投入转向结果和成果。PMB的主要特征包括在部门层面建立绩效目标,开发衡量计划绩效的工具,以及发布包含绩效目标和绩效指标的年度预算报告。

新保守派政府于1996年成立,旨在将该体系转变得更加市场化,并将更多权力下放给部门主管。随后,引入了基于权责发生制原则的预算和会计制度,以促进1999年联邦政府竞争的氛围,废除了旧制度下与政府部门有关的绩效评估的各项职责,并引入了新的绩效评估制度,自此澳大利亚全面实施绩效预算制度。财务和行政部(DOFA)出版了一本名为“绩效管理良好实践原则”的手册,指导各部门对自己的计划进行绩效评估,每个政府部门都要管理自己的绩效信息、绩效评估以及绩效报告。由于澳大利亚政府的改革努力,DOFA的作用减少了,而每个部门的自主权得到了加强,秘书处和私人专家的角色作为公共服务顾问变得更加重要。

  2、澳大利亚绩效管理系统。澳大利亚绩效管理系统的参与者主要由财政和行政部(DOFA)、澳大利亚国家审计局(ANAO)、澳大利亚议会组成。其目前的绩效管理系统始于1996年国家审计委员会发起的财政改革。澳大利亚绩效管理系统的一个重要特征是具有强大的法律基础(王宏武,2015(见图3)。主要包括:1997年《财务管理和问责法》、1997年《联邦机构和公司法》、1997年《审计总法》和2000年《公共服务法》。1997年《财务管理和问责法》的颁布主要是将财政管理当局的权利委派给方案机构中较低级别的官员。接下来1997年的《联邦当局和公司法》规定了联邦当局和私营公司的报告规则和责任。联邦当局应编制年度报告,并在财政年度后的第四个月的第十五天提交给相关政府部门的秘书。秘书应立即转移到议会,但由于特殊原因允许迟交报告的情况除外。随后,澳大利亚议会通过了1997年《审计总法》,该法明确规定了审计长的作用,即作为联邦政府使用公共资源绩效和问责制的最高监督者。该法案规定,审计长负责联邦当局的财务审计、绩效审计、危机管理和内部审计。2000年《公务员法》的目的是建立一个有效的平台提供公共服务,并为公共服务部门工人的公平和有效就业提供法律框架。

03.png

3 澳大利亚绩效管理系统的法律基础

20世纪90年代的澳大利亚财政改革旨在通过让公共机构的负责人对其管理的组织或计划绩效负责来加强公共机构的问责和责任。改革促进了政治环境的发展,使公共机构可以在竞争方案或政策中确定战略优先权,并允许公共机构及其成员有效地实现政策目标,具有很大的灵活性和自由裁量权。公共机构负责人对方案的产出和结果负责,中央政府对综合评估计划的控制得到了放松,对准确和可衡量的绩效信息的需求也在增加,每个公共机构都必须提交未来五年的计划评估计报告。公共机构开始使用新的绩效评估和监测技术,澳大利亚国家审计署(ANAO)和财务和行政部(DOFA)联合选择并公布了以结果为导向的绩效管理系统。

澳大利亚的绩效管理系统主要有以下特点:

1)通过权责发生制会计核算进行有效计划评估。自1999年以来,所有政府部门都按照权责发生制会计准备了财务报告。这种做法使计划机构能够估算总成本,包括公共服务的折旧和间接成本,评估财务稳定性,并加强绩效问责制。

2)制定中期财政计划。应向财政部提交至少未来三年的财政计划,以满足持续时间超过一年的计划的预算要求。使得预算和方案机构之间的冲突可以最小化,预算过程的可预测性和稳定性可以通过中期计划实现。

3)注重加强监测。为了加强对每个公共机构财务和业绩报告的监测和评估,澳大利亚国家审计局于1997年作为一个独立单位成立,此外还有议会对行政管理的监督。

4)建立成果和产出框架。澳大利亚曾经与新西兰一起拥有以产出为导向的绩效管理体系,但最近将注意力转向了成果,并做出了重大努力,明确了区分产出和成果,并准确衡量了产出的数量,质量和成本。

3、澳大利亚绩效改革的经验。澳大利亚一个重要特征是绩效管理系统具有强大的法律基础,绩效预算改革的实施有利于提高工作效率,使社会成本降低,并取得了显著的成果。改革过程中当负债过高引起财务风险增加时,澳大利亚因为有强大的法律基础,在法律规范和约束方面反而比较先进。在进行绩效预算改革的进程中,澳大利亚将会计制度由收付实现制变成以权责发生制为基础的会计制度,更加符合实施改革后的澳大利亚的记账原则,对于改革起到了推动的作用。总之,绩效预算改革强调基于权责发生制原则的结果和效益,这对澳大利亚的政府和议会都产生了影响,并使所有利益相关者都注意到监督和持续改进绩效管理系统的重要性。澳大利亚采用中长期财政计划,能够从宏观上把控国家的发展趋势,实现预算的稳定性和可预测性行。国家对绩效预算的高度重视导致澳大利亚的绩效预算改革不会停滞不前,将来会有更多的学者和政府官员参与到绩效预算的研究过程中来,这将会推动绩效预算改革达到一个新的高度。

(三)英国的绩效预算改革

1、英国绩效预算发展历程。20世纪70年代,受二战以及全球金融危机的影响,英国的GDP增长比较缓慢,其社会福利开支占GDP的比重很大,支出占比也呈现不断增加的趋势,财政压力越来越大,政府规模也逐渐扩张,赤字率不断攀升。在这种情况下,政府仍然不断的强调在行政管理上的投入,人们对政府的满意度越来越低。为了摆脱现状,20世纪80年代,英国吸收借鉴美国的经验,开始进行绩效预算改革。

绩效预算的概念最早是在20世纪60年代中期引入的,20世纪60年代末到70年代初期,中央政策审查人员(CPRS)在内阁办公室内设立,旨在加强政府部门和公共机构的评估能力。前期虽然做了很多的努力,但直到20世纪80年代才开始积极地进行绩效评估。玛格丽特·撒切尔接管内阁时,却因缺乏专业性和专业知识GPRS被解散,并引入了效率战略和财务管理计划(FMI),对公共机构的政策执行过程进行了全面审查。在效率战略和FMI的带领下,英国政府为提高公共部门的绩效做出了重大努力,绩效管理系统发生了范式转变,从控制和管理投入向强调结果转变。由于这些努力,1983年颁布了《国家审计法》,为巩固政府在支出计划中实现物有所值打下了基础。后来,1988年英国政府启动了下一步倡议(NSI),旨在结合政府活动的公共性和市场纪律提高公共部门的效率。此外,随着1991《公民宪章》的制定和1998年的修订,鼓励所有公共机构公布行政信息并制定服务标准,最终使公共部门服务更容易获得。1999采用公共服务协议(PSA)为绩效管理的原则奠定基础。从2000年开始,PSA开始在所有部门实施,并通过了《信息自由法》,将诸如本地公共服务协议(LPSA)、服务提供协议(SDA)和最佳价值等明确引入绩效管理系统。综合绩效评估(CPA)也于2002年实施,旨在提高公共支出计划的成本效益。此外,引入能力审查作为加强绩效管理系统的措施。

2、英国的绩效管理系统。英国的绩效管理系统有其独特的特点,即坚持财务管理的长期一致性和透明性、基于结果而非投入的政策决策、适当的成本核算和公共投资资本资产管理、更有效地提供公共服务的中期和长期计划以及促进机构间合作。后来,英国政府宣布了所有公共机构在制定支出计划时应遵守的两项财政规则,即黄金法则和可持续投资规则。前者要求保持预算余额或合理数额的预算盈余,而不考虑由于商业周期而产生的收入和支出波动,这使得政府职能为中期和长期投资借款。后者规定公共部门债务应保持在稳定和可控的水平,目前目标是GDP40%。每个政府部门设定的3年支出计划的支出限额,应符合黄金法则和可持续投资规则的两个财政规则。

英国绩效管理系统的核心是公共服务协议(PSA)(见图4)。PSA旨在通过提供与政府支出计划的结果或与结果相关的绩效指标来改善公共部门的绩效,并且每三年进行一次。PSA1998年首次在企业社会责任中引入,是关于部门活动的三年协议,并提出了公共支出计划的目标。也就是说,它包含每个政府部门的战略目标以及该部门管理的计划的绩效目标,并且是根据英国财务部与支出审查(SR)部门在SR流程中的协议建立的。对于PSA的运作,包括实现目标和绩效目标或指标的交付策的过程是:英国财政部审查每个政府部门提交的初始支出计划;总理办公室的交付单位监督每个政府部门的交付策略;每个政府部门应至少每年提交两次PSA目标报告,并定期在网站上发布相关信息;国家审计局监测绩效指标和目标的可靠性和充分性。

04.png

英国PSA的运作流程

根据PSASR设定了未来3年有效的部门支出限额,并确定了预期的核心改进。支出审查(SR)是由财政部牵头的流程,主要用于所有政府部门之间分配资源。SR为每个部门设定了几年的固定支出预算,然后由各部门决定如何在其责任范围内最好地管理和分配这些支出。自20世纪90年代末以来,SR一直是政府规划的重要组成部分。在引入SR之前,部门预算是逐年设定的,这使得多年计划更加困难。后期又引入部门战略目标(DSO)以简化复杂的目标和指标系统,并在部门层面建立更有效的系统。英国绩效管理系统中最具启发性的变化是PSA系统向更简单地以结果为导向的系统转变。PSA的绩效目标数量从1998年的600个显著下降到2002年的130个,再到2007年的30个。绩效目标数量的急剧下降与绩效管理系统从输入或流程导向到结果的导向的转变意味着英国绩效管理系统的升级,使政府的管理更加有效。

3、英国绩效管理改革的经验。英国是欧洲绩效管理改革的先行者,以公共服务协议(PSA)为实施绩效管理的依据,建立了详细的绩效评估系统。绩效评估系统通过对项目绩效进行严格评估,从而实现对政府部门和机构使用公共资金控制,维护了纳税人的利益,并提高了公共服务管理人员的服务意识和效率意识。使得绩效预算的概念深入贯彻到政府工作人员的工作当中。然而英国政府系统没有一个负责政策评估的独立组织,是由英国财政部公共服务处、内阁办公室的战略部门和交付部门等几个组织开展与评估有关的任务,与预算有关的最高组织是英国财政部的公共服务部门。交付部门与英国财政部共同负责PSA目标,该单位与英国财政部之间的有效分工是英国绩效管理系统成功运作的关键因素。财政部的绩效评估通过综合支出审查(CSR)和支出审查(SR)进行,SR则试图根据当前状况评估政府支出计划绩效的边际变化。更具体地说,SR根据PSA和服务交付协议(SDA)评估过去两年的计划绩效,并根据评估结果修改并进一步制定未来三年的计划目标。SR包括部门审查和跨部门审查,跨领域审查是英国绩效评估体系的一个特征,克服了部门审查的局限性。这些努力有助于绩效管理的现代化,并促进公共部门的改革。

虽然英国没有一个永久性的评估组织,但是大多数政府部门都在积极利用内部和外部专家对项目绩效进行深入评估。英国的绩效预算改革是比较成功的实践,给后来的国家提供了丰富的经验。

(四)韩国的绩效预算改革

1、韩国绩效预算发展历程。1997-1998年的亚洲金融危机引发了韩国社会经济系统的基本问题,并导致私营部门进行了大规模的重组,以减少裁员。公共支出快速增加以加强社会安全网,韩国的公共债务也急剧增加,应对整个经济结构调整带来的收入差距扩大成为紧急的政策议程。此外,韩国经济面临人口迅速老龄化和经济增长缓慢对预算的长期可持续性产生了严重的负面影响。未来财政状况的严峻,促使韩国政府启动了一项根本性的改革进程。绩效管理体制改革是在四大财政改革(建立中期支出框架,引入自上而下的预算,建立绩效管理系统,以及建立数字预算信息系统)的背景下进行的,为建立有效的绩效管理系统提供了非常有利的环境。

韩国绩效预算改革主要有两次尝试(见图5),第一次绩效预算改革始于1999年的试点项目,但从未实现全面实施。当时计划和预算部启动了基于绩效预算的试点项目,选定16个行政部门提交绩效计划以及明年的预算要求。2000年间开展的试验性试点项目试验了美国GPRA的修订版,要求仅针对超过100万美元的计划提交GPRA要求提交的报告(战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告)2001年,规划和预算部将参与的部委和机构的数量增加到39个。2002现任政府的结束,第一次尝试以失败告终,但对绩效预算的改革起了推动的作用。

第二次绩效预算改革工作受到学者、专家和国际组织的大力支持。新政府于2003年成立,制定了一项以公共财政管理为重点的改革议程,特别是引入了一项自上而下预算编制的中期支出框架(MTEF)。绩效管理系统分为三个阶段引入,第一个阶段为预算计划(PGM)的绩效目标管理于2006年全面实施,选择了22个部委和机构,并要求他们提交绩效计划及其年度预算要求,由中央政府办公室管理的所有政府支出计划。第二阶段是在2005年进行的,同时引入了预算方案的自我评估(SABP)。该倡议基本上是基于美国计划评估评级工具(PART)的绩效评估的修改版本。根据SABP,计划办公室和战略与财政部(MOSF)每年共审查约三分之一的政府支出计划,这将使MOSF能够在三年周期内审查每个主要预算计划。第三阶段始于2006年,启动了对预算计划的深入评估(IEBP)。IEBP是韩国版的计划评估,通过外部专家分析和科学的方法检查政府支出计划的绩效。IEBP是对预算计划各方面的综合性和分析性调查,如有效性、相关性和效率。IEBP的结果已纳入预算流程,以提高计划绩效。

05.png

韩国绩效预算改革的发展历程

2、韩国的绩效管理系统。韩国政府选择建立基于三种评估方法的绩效管理系统:绩效监控、绩效审查和项目评估(见图6)。它们分别被称为预算方案的绩效目标管理(PGM)、预算方案的自我评估(SABP)和预算方案的深入评估(IEBP)。称为绩效目标管理系统的监测系统首先就预算方案的执行情况提出反馈意见,提醒注意可能无法实现其目标的方案。绩效审查系统即预算方案的自我评估收集关于预算方案执行情况的综合信息,并根据其评级确定预算方案的优先次序。项目评估系统即预算方案的深入评估将深入评估过程制度化为PB系统。监测系统适用于每个计划,绩效审查系统每年适用于三分之一的计划。相比之下,深入评估预算方案系统选择少量方案并对其进行深入评估(见图6)。

06.png

韩国绩效管理系统的结构框架

2003年,MOSF启动了绩效目标管理(PGM),即改进版的绩效监测,对1993年美国政府绩效和结果法案(GPRA)引入的绩效管理系统进行了基准测试。监测系统要求各职能部委提交年度绩效计划和报告,这些计划和报告在2007年颁布的“国家财政法”中成为强制性要求。职能部委将这些报告提交给战略和财政部(原计划和预算部),然后由它提交给国家审计局,最后传递给国民议会。监测系统旨在成为预算方案绩效管理的起点。首先,它有助于识别现有政策组合中的冗余和缺陷。通过分析和发展等级政策结构,官员可以检查某个特定计划是否适当地设计为服务于政策目标,或者反过来,适当的政策目标是否由适当的政策组合服务。监测系统可作为开始讨论预算方案有效性的平台。

韩国绩效管理系统的另一个重要组成部分是预算项目的自我评估(SABP),审查过程是最能够积极和系统地用于决策目的手段,其中中央政府办公室的支出计划中有三分之一经过绩效审查。每个中央政府办公室根据MOSF提供的清单对其管理的支出计划的绩效进行标准化评估,并将审查结果发送给MOSF进行双重检查。SABP的使用是为了利用审查结果,通过在绩效和预算之间建立明确的联系以及重新组合或终止已证明具有相似或重叠目标的计划来调整利益相关者的激励结构,从而提高计划绩效。

对预算计划进行深入评估(IEBP)于2006年首次引入绩效管理系统,与SABP一起作为绩效评估工具。在与中央政府办公室和韩国发展研究所(KDI)协商后,MOSFIEBP委员会选择少数项目,通常每年约10个项目,对IEBP进行深入评估。IEBP要求每个评估团队从五个不同的角度评估计划绩效,主要包括相关性、有效性、效率、效用和可持续性。所有评估报告都必须包括前两个方面的评估,并可以决定是否从其他三个方面进行评估。也就是说,在效率、效用和可持续性方面对计划的评估是可选的。IEBP的结果被纳入计划管理和预算过程。大多数在IEBP中表现不尽如人意的项目都在支出结构方面进行了重大修改。

3、韩国绩效预算改革的经验。韩国政府采用谨慎的方式建立绩效管理系统,通过顺序引入这三个组成部分。PGM2003年推出,SABP2005年推出,IEBP2006年推出。通过这样做,计划办公室有足够的时间适应新的政策环境,在没有重大阻力的情况下实现平稳过渡。PGM通过让中央政府办公室对自己的决策负责,有助于提高政府支出计划的有效性和透明度,已成为韩国绩效管理系统中不可或缺的要素。但韩国PGM仍有很大的改进空间,考虑到各种政策环境所施加的限制,为绩效指标设定适当的目标水平,提高信息的可靠性,促进绩效信息的利用。SABP通过提供关于计划成果的量化和客观信息,促使人们关注注重结果的绩效管理的重要性。事实上,SABP是第一个真正的评估计划,提供有关韩国计划成果的客观信息。但因为政治和文化问题,尤其是技术性问题,数据可用性的不足严重阻碍了中央政府部门提供绩效信息。IEBP是三种技术中最复杂和最昂贵的评估方法。作为对更大成本的回报,IEBP在准确性和客观性方面提供了比其他评估方法更好的信息。但负责评估项目的中央政府办公室对IEBP表现出消极态度,如果没有计划办公室的合作,成功的评估几乎是不可能的,因为它们是计划绩效信息的主要来源。

总之,尽管韩国绩效预算改革的历史很短,其绩效管理系统也在不断失败的基础之上快速建立,分析韩国的绩效预算改革也有很重要的意义。在任何改革努力中都必须考虑政府的文化和行政方面,韩国的官僚和政治文化对明确使用绩效信息确实造成了巨大压力。从而使最高决策者大力支持采用大爆炸改革方法,为改革创造不可逆转的势头的同时也带来了弊端。韩国的绩效预算改革主要是由国家推动,专家学者出谋划策。其强大而有能力的知识提供者对于改革方案的设计和实施也是韩国成功的重要因素之一。

四、对我国绩效预算改革的启示

每个国家进行改革的背景、所处阶段、政治体系和文化环境都不同,进行绩效预算改革所选择的方式也不一样。例如,美国的绩效预算改革由每一任政府推动进行,其绩效管理系统随着政府主权的更迭而完善;澳大利亚通过颁布法律推动绩效预算改革的进程;韩国在强压之下短时间内采取“大爆炸”的方式进行不可逆转的改革。绩效预算改革是向政府现代化这一总目标的一个不可或缺的方法,中国也应该根据自己的国情,借鉴其他国家的经验。经过一些学者的介绍,绩效预算改革也进入了改革后的中国。之前的中国追求单一的GDP指标,并以此作为政府官员升迁的重要标准,而将绩效与预算挂钩可以将纳税人上缴钱的花费清晰化。近年来,中国的绩效预算改革借鉴其他国家的经验在广州进行试点,并取得了一定的成果,但是与西方国家相比还是有相当大的差距,中国依然可以从这些成功的国家中获取经验,推动绩效预算改革的发展。

第一,绩效预算改革的必须得到国家的支持,由国家积极地参与并推动绩效预算改革的发展。比较典型的例子是韩国,能在较短的时间内建立起绩效管理系统,离不开国家的大力支持以及在失败后积极总结经验继续探索的行为。在短时间内建立能够正常发挥作用的绩效预算体系是非常困难的,提出一种改革方案,可能有十几年的时间在落实,政府的耐性是极其重要的,不能急功近利。一种政策的实施都是先进行试点,试点成功再进入推广阶段,绩效预算改革也不例外。我国借鉴西方国家的做法,给予广东省积极的政策支持,率先进行绩效预算改革并取得了一定的成效。在广东省的示范下,其他省份也该积极的响应,实现“自上而下”的国家推动改革与“自下而上”的政府自我改革相结合。

第二,绩效预算改革需要法律条文的支持,这对于通过约束按过程建立公共偏好的有效功能体系来说是必须的。从美国、美国、澳大利亚绩效预算改革的经验来看,法律条文对于绩效预算的进行提供了依据和约束,能使机构和地方政府更加关注财政纪律,规范政府工作人员的行为。到目前为止,我国财政部制定了十余份预算绩效相关的文件,我国的预算绩效管理总体上实现了从无到有的稳步发展。计划需要在资源约束的框架下被制定,而预算需要符合逻辑的遵循计划而行。预算一旦被制定就要严格执行,如果有特殊原因需要重新制定也需要经过严格的程序。

第三,政府应该通过一家自由媒体将有关的预算信息公布于众,当然也应该有能力收集有关公众的偏好信息,否则很难有效地配置资源。实施绩效预算的目的是使政府对项目结果负责,而公众在这一方面最有发言权。只有使预算信息真正的公开透明,提供关于项目、结果和成本的信息,并以一种通俗的语言提供给公众,利益相关者就能够促使政府的项目满足公共责任。但是,目前有关部门预算的信息仍旧是不对外公开地,而是一种“秘密”级的政府文件。广东省作最先为实施预算绩效的省份,其预算信息也对仅对人大代表公开,没有做到向全体的社会公众公开。

第四,建立有效发挥作用的会计系统,即有能力知道可获得资金的数量以及已支出的金额。还要有审计的能力,通过“事前审计”控制支出以防超支,通过“事后审计”知道真实支出以及达到的效果。财政管理是个长期的而非一个年度的计划,应该综合的考虑,避免结构性的赤字。目前,我国实行的是收付实现制会计制度,澳大利亚和新西兰等国家实行权责发生制度。权责发生制度以权力的形成和责任的发生为记账依据,与收付实现制度相比更加更及时、准确地反映了一段时间内的资源成本(马海涛等,2015)。因此,根据预算的需要我国可以实行部分权责发生制制度,使预算更真实地反映政府各部门的绩效。

第五,建立相关的预算评价机制,即政府有能力分析和评估指出要求和建议。在很多国家,这意味着核心预算机构。绩效评价也是关键的一点,绩效评价可以采取自评和外部专家评审的方式使结果更加公平有效。年度结束后,政府是否达到预定目标要靠绩效评价来评定。对于比较好的给予奖励,对于不达标的减少预算资金,对于严重不达标的给予暂停处置。西方国家在近年来已经形成了成熟的且运行成本相对比较低的绩效测量体系,我国的政府部门与西方国家还是有很多相似之处,因此可以借鉴西方政府部门所运用的产出和结果的测量方。

(基金项目:国家社科基金重点项目“我国银行业政府或有债务风险及其财政成本研究”〈17AJY024〉;国家自然基金项目“政府债务对货币政策的影响——基于利率传导渠道的研究”〈71573155〉;山东省新旧动能转换与政府财力配置协同创新中心项目;山东省高等学校优势学科人才团队培育计划)

(作者单位:山东财经大学)