中国人民银行业务专项资金绩效管理研究——以南京分行支付系统运维资金绩效管理为例

发布时间:2021-09-24  来源:中国人民银行南京分行、中国人民银行南通市中心支行

【摘 要】本文分析了中国人民银行业务专项资金绩效管理的现状和问题,研究探索业务专项资金绩效管理的目标定位和实施框架,并在南京分行引入第三方机构开展支付系统运维资金绩效监控和评价的实践基础上,提出健全业务专项资金绩效管理制度、全面构建成本中心、深化业务专项资金和预算资金协同管理的政策建议。

【关键词】预算 绩效管理 专项资金 中国人民银行





业务专项资金(以下简称“业务资金”)是指用于保障中国人民银行特定业务工作的专项拨款,包括统计监测核查经费、外汇检查办案补助经费、支付系统运行维护资金、信用报告查询服务补助经费等。较预算资金而言,业务资金具有三个特征:一是政策独立性,一般由资金拨付单位或部门制定管理办法,规范资金拨付、使用、核算和管理等事项;二是对象专业性,有特定的使用范围和对象,一般限定于保障专项业务履职发展相关的必要支出等,具有明显的“专款专用”特征;三是预算协同性,即业务资金与预算资金需在人民银行中期支出规划和年度预算的基础上合理统筹管理。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。自2012年以来,人民银行持续深化预算绩效管理,已实现对项目支出预算绩效管理全覆盖。但是,业务资金绩效管理目前仍处于探索起步阶段。业务资金作为人民银行预算资金的重要补充,对专项业务工作开展发挥了重要支撑作用,将其纳入全面预算绩效管理范围,对提高业务资金的运用效率和使用效益,完善人民银行全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系具有重要意义。


一、中国人民银行业务资金绩效管理现状分析


(一)在制度保障上,缺乏统一的、健全的绩效管理制度

业务资金在用途和管理上呈现较强的人民银行履职的专业性和特殊性,项目目标、支出内容、使用范围与预算资金具有明显的差异性,没有相对成熟的同类管理模式可供参考。实践中,部分人民银行分支机构先行先试,探索开展业务资金绩效管理,但尚未形成一套层次清晰、与业务资金目标定位和使用特点相匹配的绩效管理制度,统一指导业务资金绩效管理,影响了绩效评价标准和结果的横向可比性。

(二)在运行机制上,尚未有效应用“矩阵式”管理模式

人民银行各层级预算管理委员会工作机制已逐步建立并有效运转,但管理半径一般仅局限于预算资金,未将“矩阵式”管理模式延伸至业务资金管理。主要表现在:一是未将专项业务部门纳入预算管理委员会工作机制,业务部门不能深度参与专项资金决策管理,共同规划专项业务重点和支出需求;二是会计财务部门与业务部门职能权责不明晰,业务部门没有充分认识和履行绩效管理主体责任。

(三)在管理流程上,与预算资金管理协同性有待加强

业务资金未纳入人民银行部门预算体系,业务资金使用计划编制与部门预算编报时间、业务资金拨付与预算指标下达时间错位,业务资金申报范围、内容界定、部门预算匹配率等不确定因素较多,造成业务资金预算精准度不高,执行偏差较大,直接影响业务资金绩效管理的质量和效果。


二、业务资金绩效管理体系的构建思路


(一)工作目标:实现预算和绩效一体化管理要求

将业务资金预算管理和绩效管理同步规划、同步实施、相互配合,提高业务资金配置效率和使用效益,切实发挥业务资金对专项业务“精准滴灌”的财务保障作用。

(二)组织架构:应用“矩阵式”管理模式

构建条块结合的“矩阵式”业务资金管理组织架构和日常运行机制。将业务资金主管部门纳入预算管理委员会组织机制,依托专项业务主管部门、会计财务部门、预算管理委员会、党委会四级组织架构体系,如图1所示,通过明确业务资金的管理目标、各级组织架构的职责和权限范围,制定严密的业务资金预算管理和绩效管理工作流程。

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图1  专项业务资金预算和绩效管理组织架构图

(三)实施框架:构建全过程绩效管理闭环体系

对业务资金的全过程绩效管理,包括“事前”绩效目标管理、“事中”绩效监控管理、“事后”绩效评价管理及评价结果应用,贯穿在全过程的预算编制、预算控制和评价监督中。实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的业务资金绩效管理机制。

一是预算编制和绩效目标管理。提升业务部门在绩效管理中的主动性和参与度,由业务部门根据专项业务履职特点制定中长期发展规划,按照“谁申请资金,谁设定目标”的原则,在申请项目立项和预算时同时设置绩效目标。会计财务部门发挥引领和促进作用,结合业务资金使用范围和支出特点,深入开展业务目标可行性分析,确保专项业务目标和业务专项资金的预算编制、绩效目标相协同。

二是预算执行和绩效运行监控。业务资金支出范围广泛,一般可分为与专项业务相关的系统构建、设备购置、业务宣传等“项目性”支出,水电、物业管理、办公用品等“公用性”支出,以及与聘用人员相关的“人员性”支出。因此,在对业务资金开展预算控制时,要根据业务专项支出的不同类别进行分类、分项监控管理。“公用性”和“人员性”支出是保障专项业务正常运转、实现绩效目标的基础,预算进度应当均衡、合理;“项目性”支出是促进专项业务履职发展、实现绩效目标的关键,应重点关注项目执行进度与预算执行进度是否匹配、与绩效目标是否匹配等情况。在绩效监控中发现支出的绩效运行偏离绩效目标时,应及时采取措施予以纠偏,必要时需进行预算调整。

三是预算完成和预算绩效评价。借鉴预算资金绩效评价体系,识别业务资金共性特征,制定业务资金绩效评价通用指标体系。在此基础上,根据不同的专项业务特点,制定适用于不同类型的业务资金的个性化绩效评价指标体系。由业务部门对照绩效目标,根据预算执行情况开展绩效自评,并由会计财务部门牵头组织绩效评价工作。

四是绩效评价结果应用。完善健全结果反馈和信息共享机制,业务资金绩效评价结果应同步向上级会计部门和业务部门报备。深化绩效评价结果应用,将绩效评价结果作为以后年度优化调整业务资金支出结构、完善资金安排的重要参考依据。


三、南京分行支付系统运维资金绩效管理实践探索


2019—2020年,南京分行探索引入第三方机构对支付系统运维资金试点开展绩效监控和评价。

(一)事前准备阶段——建立支付系统运行维护成本中心

成本中心是管理会计中用于成本管理的工具之一,加强成本中心建设能够促进精准施策,推动财务精细化管理和业务履职的发展。南京分行试点建立支付系统运行维护成本中心,并应用“矩阵式”预算管理模式,建立党委会、预算管理委员会、会计财务部门、成本中心四级预算组织体系。

根据支付系统运行维护资金涉及业务种类划分为一至三级成本中心,详见表1。明确成本中心总体目标和职责分工,各级成本中心责任部门负责职责范围内的预算和绩效管理工作,为推进预算绩效管理工作提供组织保障基础。

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表1  支付系统运行维护成本中心设置表

(二)计划部署阶段——聘请第三方机构共同拟定方案

1、成立专项工作小组。聘请有资质和绩效经验的会计师事务所,作为第三方机构参与运维资金绩效管理;签订业务委托书,对人民银行和第三方机构间的权利和义务予以约定,明确第三方机构的受托范围、职责分工、监管考评以及执行业务过程中必要的保密要求。组建由会计财务部门、各级成本中心责任部门与第三方机构组成的运维资金绩效管理专项工作组。

2、拟定工作方案。专项工作组先后组织召开座谈交流会5次,对接、交流项目基本情况,明确运维资金绩效管理工作需求,分别就绩效监控与评价工作方案进行反复讨论、修改,有效落实工作需求和保密要求,并提请本级预算管理委员会审议通过。

3、建立绩效评价指标体系。在全面梳理人民银行支付系统业务履职特点的基础上,参照人民银行预算资金绩效评价指标,按照指向明确、科学合理、重点突出的原则,通过定性与定量分析相结合,设置符合业务特点的运维资金绩效评价指标。如表2所示,一级指标5个,分别为投入指标、过程指标、项目产出指标、效果指标、长效机制指标;下设二级指标14个,三级指标27个,详见表2(表2略)。

(三)推进实施阶段——支付系统运维资金全过程绩效管理

1、预算编制与绩效目标管理。结合成本中心开展预算编制,区分直接成本和间接成本:对于直接成本,直接确认至归属的成本中心;对于间接成本,根据支出项目与支付系统的关联度,选择合理的分摊标准,计算成本分配率,分摊至对应成本中心。绩效目标由会计财务部门与成本中心责任部门共同协商制定,以保障支付系统安全稳定运行为前提,结合预算编制设定成本中心绩效目标。

2、预算执行与绩效运行监控。根据成本中心运行情况,第三方机构对运维资金1—7月预算执行情况和绩效目标实现程度进行独立绩效监控。根据绩效监控结论,南京分行试点单位对第三方机构提出的需要加快预算执行进度、提高成本中心成本支出分摊合理性等建议予以接受采纳;将运维资金管理纳入日常风险内控监督体系,制定运维资金管理风险点清单,对可能导致偏离绩效目标的问题和风险逐项逐条排查,并采取有效的改进措施。

3、问卷调研进行满意度测评。专项工作组向试点城市(江苏省南通市)全部43家支付系统参与金融机构发放调查问卷,通过多渠道全面、客观了解支付系统运行情况、服务履职情况以及使用满意度等。经统计,2019年度支付系统运行维护项目满意度为98.45%。

4、绩效评价。年度终了,成本中心责任部门对照相应的绩效目标开展绩效自评价,形成自评结果。第三方机构根据成本中心全年运行情况,对支付系统运维资金实施独立绩效评价,提出进一步完善支付系统运维资金分配制度、分类细化成本费用分摊标准等建议。

5、评价结果应用。根据绩效评价结论,南京分行试点单位进一步完善了运维资金分配制度,区分类别制定了成本费用分摊标准,并在2020年运维资金预算申报和核批中进行了应用,对绩效较低的单位支付系统运维资金预算予以核减。

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图2  支付系统运维资金绩效管理流程


四、政策建议


(一)完善业务资金绩效管理制度

在《中国人民银行预算绩效管理办法》的基础上,根据专项业务履职需要和业务资金特点,业务主管部门研究制定相应的业务资金绩效管理实施细则,会计财务部门积极配合做好实施细则制定工作,推动建立分资金性质、分项目类别的绩效指标体系,提高对业务资金绩效管理的针对性和科学性。

(二)全面构建业务资金成本中心

实践证明,通过构建集中管理、层层负责的业务资金成本中心体系,实现对费用归集和分配的精细化管理,有助于深化业务部门的成本意识与标准化理念,强化预算绩效管理责任。会计财务部门与成本中心责任部门共同制定绩效目标,并将其作为预算责任考核依据,提高绩效管理的精准性和有效性。

(三)深化业务资金和预算资金的协同管理

树立业务资金与预算资金“一盘棋”的理念,既要专款专用,又要在现有的财务体制下与预算资金统筹考虑,合理规划,保障人民银行履职重点工作和中心工作的顺利开展。在预算管理和绩效管理的全过程中,同步实现业务资金和预算资金的统筹协调管理。■

(作者单位:中国人民银行南京分行、中国人民银行南通市中心支行)