发布时间:2021-12-19  来源:金益通绩效评价咨询服务有限公司

2018年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系,其中全方位中提出部门和单位要全面实施预算绩效管理,将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,逐步开展部门整体支出绩效评价,反映部门履职资金的整体绩效。目前,全国各地相继开展部门整体支出绩效评价,积累了一定经验,但也存在着很多问题和挑战。本文从近几年参与绩效评价工作的实践经验出发,针对评价过程中存在的一些问题和困惑,提出几点思考。

[关键词]预算绩效 部门整体支出 绩效评价


一、部门整体支出绩效评价的概念

部门整体支出绩效评价,主要是对包括部门基本支出和项目支出在内的整体预算支出的绩效评价,重点是针对部门单位申报的预算绩效目标与实际绩效完成情况之间进行对比分析,通过建立系统全面的预算绩效评价指标、科学合理的绩效评价标准以及适当有效的绩效评价方式等,对部门职能、机构设置、部门预算资金安排、预算执行情况、部门履职目标的完成情况和部门整体履职效益实现程度所进行的评价分析。开展财政支出绩效评价,是我国深化预算管理制度改革和建立公共财政体系的重要方向,将对我国部门预算管理的科学化和规范化起到重要的推动作用。

二、部门整体预算管理的推进与发展

2000年的预算改革实现了“一部门,一预算”,政府部门的所有收支都被编入一本预算中。2011年部门整体支出绩效评价概念首次在我国官方文件中提出,即财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》,该办法明确提出将财政支出绩效评价概括为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价,标志着部门整体支出绩效评价的正式运行。为有效推进实践评价工作的顺利进行,2013年出台的《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)制定了部门整体支出绩效评价共性指标框架,包括投入、过程、产出、效益等4个一级指标。2014年新预算法提出要从预算管理的全过程对部门预算、项目预算、政策预算等进行绩效评价。这之后从中央经费主管部门到省级部门再到市县部门,按照“谁主管、谁使用、谁负责”的原则,纷纷开展了部门绩效评价等工作,同时经人大会议审核后,将部门预算绩效年度报告向社会公开。2018年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出建立三全的预算绩效管理体系,其中全方位中提出实施部门和单位预算绩效管理,将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面,衡量部门和单位整体及核心业务实施效果,推动提高部门和单位整体绩效水平。

各省市相继推行了部门整体支出绩效评价工作的探索,北京市出台了《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则(试行)》,细则中明确了部门整体支出绩效评价的主要内容、绩效目标、绩效评价指标体系及评价方法等方面的内容,为各预算部门组织的部门整体支出绩效评价提供参考和依据。2021年,广东省启动部门整体支出核心绩效指标体系的建设试点,探索建立以绩效为导向的部门整体预算管理模式,推动省业务主管部门聚集主责主业,切实将“花钱必问效”落实到财政支出管理工作中,按照“部门核心职能—任务指标—大事要事—预算项目—核心指标”的逻辑链条进行梳理,从而形成“一个部门一套核心指标”。

三、当前部门整体支出绩效评价存在的问题与难点

部门整体支出绩效评价不仅涉及内容多元,而且不同性质的部门实施评价的重点和内容也不相同,因而评价难度明显更大,需要的基础性条件更多,面临的阻力也更大。以下是实施部门整体支出绩效评价过程中遇到的问题与困难:

(一)缺乏部门整体支出绩效评价相关的管理办法

完善的管理办法可以保障部门整体支出绩效评价工作规范、有序开展,使其能够更好地适应全面实施预算绩效管理的发展要求。但我国目前为止,有关部门整体支出绩效评价方面的法律制度基本是一片空白,导致评价人员对部门整体支出的概念理解模糊,评价对象不明确,以及评价指标和方法的选取不精准,部门整体支出绩效评价工作无法规范、有序进行。因此,亟需出台部门整体支出绩效评价方面的相关管理办法,确保加强部门预算绩效管理,强化支出责任,进一步规范部门整体支出绩效评价工作。

(二)如何设计科学合理的绩效目标?

绩效目标贯穿始终,是预算编制、执行与绩效评价的重要基础。但在实践中,一是有些部门在设定部门绩效目标时,不仅没有进行较为充分的调研论证,而且也没有依据具体的评价工作的实际要求设定目标,因此导致评价工作缺乏充足的依据,从而容易使绩效评价工作发生偏离。如有的部门在制定部门绩效目标时,往往是把年度工作计划或总结中的重点内容直接用来作为绩效目标,绩效目标未能充分体现其履职效能。二是在绩效指标设置过程中,成本指标“虚化”、质量指标“弱化”、效益指标“软化”等问题较突出,部分部门在绩效目标编制、绩效监控阶段及自评阶段,往往会忽略成本指标的设置,从而导致无法对部门的运行成本进行考核,无法对照预算看执行情况。质量指标方面,质量指标不能与国家公共服务标准相联系,未按照相应的标准设定预期要达到的目标值,效益指标方面,定性指标多定量指标不足,指标值设置不合理,缺乏科学准确的绩效标准,绩效标准主观性过强、针对性不够,难以进行绩效度量和分析判断。

(三)如何全面有效实行绩效运行监控?

绩效运行监控是部门整体支出绩效目标是否得以实现的关键,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。“双监控”不仅为绩效目标如期保质保量实现提供了保障,同时保证了预算资金不出现闲置、沉淀的现象,提升资金使用绩效,坚决贯彻了“约束有力”的基本原则。但从目前各省市在绩效运行监控实践来看,现有的绩效运行监控主要以项目监控为主,较少涉及部门整体支出的绩效运行监控。许多的过程监控停留在工作检查、预算执行进度检查层面,对绩效目标的实现程度关注不够。因此,如何在部门整体支出绩效运行监控中将预算监管的闭环机制与绩效监管的闭环机制有机结合起来,形成一体化的监控体系,成为部门整体支出绩效运行监控的重点。

(四)如何设计科学的绩效评价指标体系?

怎样设计科学的评价指标来反映整个部门的履职效能,是部门整体支出绩效评价的关键难点,尤其是省级预算部门和单位,所涉及的评价范围广而大,使得设计出的评价指标体系难以全面反映部门的履职效能。现有的共性指标体系从投入、过程、产出、效果四个方面进行了框架设计,综合四个指标的评价内容,投入、过程侧重反映了部门整体的运行成本、管理效率等方面,产出、效果侧重反映了部门整体的履职效能、社会效益、可持续发展能力及服务满意度等方面。但在具体实践中关于部门整体支出绩效评价指标体系的设计,往往是对共性指标的选取或细化,缺乏依据评价对象的特点设计相应的个性指标,未能充分体现部门核心业务的履职情况和实施效果,使得评价结果未能如实反映部门整体支出绩效。由于受到主观和客观因素的限制,一些指标的数据无法取得,因此在设置具体指标时还需考虑可操作性,对于指标权重的确定大多数情况下采用的是主观赋权法,而指标权重的大小,直接影响评价结果。因此,构建部门整体支出绩效评价指标体系是一项极其重要的工作,面临着系列的困难和挑战。

(五)调查问卷怎样设计才能体现部门履职的满意度?

衡量一个部门年度内履职所达到的总体产出和效果,不仅要看其“做了多少、做的好不好”,而且要通过问卷调查了解社会公众或服务对象对部门履职效果的满意程度。但在实践中发现,部门整体支出调查问卷的设计思路过于简单,设计的问题不够全面、不具有针对性,问卷调查对象单一,如部分部门整体支出问卷调查对象仅仅是针对部门工作人员设计,并未延伸至社会公众,无法了解社会公众对项目整体实施效果的满意程度,不能真实有效地衡量部门整体的履职效果。因此,调查问卷怎样设计才能体现部门履职的满意度,亦是部门整体支出绩效评价工作过程中遇到的难题之一。

针对以上存在的问题和困难,为确保部门整体支出绩效评价工作规范有序开展,首先,需进一步完善部门整体支出绩效评价相关的管理办法,有效加强部门预算管理。其次,在设定绩效目标时不仅要体现基本支出所保证履职工作的实现情况,同时也要体现项目支出绩效目标对部门整体目标实现的支撑作用,为加强成本管理和成本控制,必要情况下应当设置成本指标,以反映预期提供的公共产品或服务所产生的的成本,实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一;同时还要确保指标的可衡量性,有些难以量化的指标,可按评判等级赋分,分为基本达成目标、部分实现目标、实现目标程度较低三个档次,并分别按照该指标对应分值区间100%-80%(含)、80%-60%(含)、60%-0%合理确定分值。再次,建立部门预算与绩效“一体化”双监控模式,一是对部门预算资金监控实现全覆盖;二是在整个监控过程中,不仅要关注预算资金拨付的合理性、合法合规性、与项目实施进度的匹配性、有效性,同时还要关注阶段性的产出、效果等与绩效目标实现程度相关的指标;三是预算部门要对所有纳入监控范围的预算资金实施跟踪监控,财政部门根据预算部门汇总、报送的跟踪监控情况实施重点监控;四是根据双监控的结果,针对预算支付进度较慢或偏离绩效目标的项目实施预警,督促预算单位进行及时整改,减少资金沉淀。最后,结合指标权重、核心指标、个性指标三个因素,设计高质量的绩效评价指标体系,全面、科学、有效地反映整个部门的履职效果。