发布时间:2021-12-22  来源:金益通绩效评价咨询服务有限公司

摘要:“十三五”时期我国的预算绩效改革进入全面实施绩效管理阶段,独具中国特色的预算绩效管理制度体系初步形成,相较于“基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化”的目标仍有较大差距。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出建立现代财税金融体制,明确了“深化预算管理改革,强化对预算编制的宏观指导;推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理”的重要部署,为下一步政府预算绩效发展规划提出新指示,本文从制度建设、评价过程指导、质量控制及结果应用等方面浅析“十四五”预算绩效评价发展规划。

关键词:“十四五”规划  预算绩效评价  发展规划

 

“十四五”规划建议明确提出,经济社会发展必须遵循的原则之一就是坚持新发展理念,把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,构建新发展格局,切实转变发展方式,推动质量变革、效率变革、动力变革,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。习近平总书记在党的十九届五中全会上明确提出“深化预算管理制度改革,强化预算约束和绩效管理”,为“十四五”时期财政改革与发展指明了方向。科学编制并有效实施预算绩效管理“十四五”规划,对于巩固我国全面建成小康社会成果,促进基本建成社会主义现代化国家、最终实现中华民族伟大复兴中国梦具有重大现实意义和深远历史意义。

一、促进预算绩效管理理念的形成

全面实施预算绩效管理的总要求是建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,由于我国绩效管理发展起步晚,目前仍未达到全面实施绩效管理的理念要求,当下仍有大部分人认为绩效管理只是事后管理,其实预算绩效管理包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、预算绩效评价和评价结果运用等环节,促进预算绩效管理理念的形成对于即将到来的“十四五”时期能否顺利完成各项预算绩效管理任务起到重大作用,人们理念形成的越早越完善,实际工作中的阻力就越少,工作开展的程度和效果也就越好。应尽快通过宣传和引导,促进相关责任主体清楚明白自身责任范围,形成基本绩效管理理念。

理念的形成一定程度上可以促进预算绩效管理更好的实施,预算绩效管理工作归根到底是一项需要人去执行的工作,人只有在理念形成的基础之上才会去思考这项工作的具体实施方式及所要得到的结果,理念的养成并非是一朝一夕可以实现的,需要不断的学习和积累,不停的去实践,通过大量专业知识的武装和实践的试炼才能形成完善的预算绩效管理理念。与此同时,我们的政府主管部门应当通过大力宣传和引导,促进绩效管理人员及相关从业者尽早形成专业、完善的预算绩效管理理念。以绩效目标为首,将完善的绩效理念和方法最大程度的运用于预算编制、执行、结果等各个环节,构建事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价“三位一体”的绩效管理闭环系统。

二、完善预算绩效管理制度的建设

制度的功能在于规范和约束行为,以保障办事规程或行动准则的一致性。预算绩效评价体系是由评价制度、评价指标体系、评价方法、评价标准以及评价机构等形成的有机整体。预算绩效管理工作的顺利有效开展,首先需要有完善、合理、可执行的制度做基础,“十四五”时期对绩效管理发展有了新的要求,需要制定出台与之相对应的绩效管理方面的新制度,包括具体实施细则,绩效目标设置、绩效监控、绩效评价、结果运用等各项管理流程,增强可操作性,确保项目绩效管理与其实施方案编制、执行、监督的有效衔接,规范该行业相关业务的开展,为高质量绩效评价提供一把“钢尺”,以此来提高评价结果的合法性和公信力。

(一)制定行之有效的法律法规

当前国际上绩效预算发展的趋势之一就是制度化,通过采取制定律法的的形式有利于强化执行力度、规范执行程序,完善追责依据。于我国而言,应当积极总结先进国家的经验和做法,总结成功地区的实践经验,加以改进和推广,努力探索适用于自身的制度体系,使我国政府绩效预算逐步走上制度化和规范化的道路。

(二)制定科学合理的绩效评价体系

预算绩效管理的关键是如何制定绩效考核指标,当前我国经济发展不均衡的特点日益突出,这就需要我们思考如何通过科学合理的方法建立分领域、分行业、分层次的绩效考核指标,加快探索推进行业指标体系的建设,从指标内容、权重设置、评价标准等各个方面进行完善,逐步建立全面、完整、科学的绩效评价指标体系。

(三)建立正向的激励机制

预算绩效管理就是要将各部门的预算绩效考核结果与下年度预算安排相挂钩,建立正确的激励机制,政府可根据各部门绩效考评结果给予相应的奖惩。要从奖罚的角度出发,将预算和绩效挂起钩来,对于评价结果为优良的,予以资金方面的优先保障;对于评价结果不佳的,予以资金方面的处罚。但在实际上,对于优良项目的优先安排很难得到体现,反倒是对评价结果不佳项目的资金处罚时有耳闻,形成了一种比较典型的负面激励态势。事实上,预算绩效管理不仅要罚劣,更要赏优。通过赏优推动政府部门内部绩效意识增强,预算绩效管理能力提升,绩效遵从度提高,进一步在公共部门中培养与构建起一种良好的绩效学习与改进的生态环境,而这对当下的中国预算绩效管理体系建设来说显得尤为重要。

(四)制定完善的绩效运行监控制度

制度是执行的前提,完善的制度是有效执行的保证,科学合理制定从立项起到预算执行和项目完成全过程的监督检查制度,明确监控的范围、监控的内容以及监控的方式和流程等,从制度层面实现绩效运行“全监控”。

三、加强绩效评价过程管理和质量控制

绩效评价作为预算绩效管理的核心内容和重要手段,是预算绩效管理中承上启下的关键环节,绩效评价一方面可以印证绩效目标的设置和管理是否科学有效,另一方面评价结果也可以用于下一阶段更好的进行预算绩效管理。积极的扩大预算绩效管理覆盖面,通过不断增加绩效目标管理覆盖范围和绩效评价项目内容,横向扩展到边,纵向延伸到底,不断全面推进。各级财政和预算部门要正视现阶段开展预算绩效管理工作的艰巨性和长期性,结合本地区、本部门实际情况加强管理,因地制宜,积极探索,抓住关键,以政府和各级领导关心的、社会公众关注的重点民生项目作为突破口,积累经验,扩大影响,以点带面,早出实效。“十四五”时期的预算绩效管理还需要引入专家咨询和会审机制,充分征求参与评价各方的意见和建议,做好绩效运行质量把控,补齐事中监控短板。

四、提升预算绩效管理人员专业性水平

我国目前的预算绩效管理模式主要为“行政推动、多方参与”,符合当前国家经济由高速增长转向高质量发展阶段,整体面临减收增支压力的发展需求。但现实情况是,部分单位仍未意识到预算绩效管理工作的重要性,管理岗位兼任情况普遍存在,各地监管局和地方财政部门应当主动适应机构改革、职能转变的新形势,高度重视绩效评价工作,采取多种措施大力加强预算绩效管理队伍建设;加强学习、提升素质,着力培养打造一支高素质的预算绩效管理队伍。再者,鉴于财政支出绩效评价对于财政支出管理具有很强的监督作用,所以需要用到多方面的知识和技能,通过对大量的历史数据、同行业的数据以及国外的数据进行分析、对比和研究,以确定绩效评价采用的数据标准,这就需要绩效评价人员不断通过学习和培训,提高处理各种信息和数据的能力,更好地为绩效评价服务;同时,必须赋予相关工作机构及相应人员所必要的职权,如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力,以便更好地执行绩效评价工作。

五、完善绩效评价结果应用机制

绩效评价结果应用,既是开展绩效评价工作的基本前提,又是加强财政支出管理、增强资金绩效理念、合理配置公共资源、优化财政支出结构、强化资金管理水平、提高资金使用效益的重要手段。为使绩效评价结果得到合理应用,应将绩效评价结果作为以后年度项目资金分配的重要依据。我们可以通过学习并了解先进国家的经验和做法,总结成功的实践经验,加以改进和推广,运用到我们的“十四五”预算绩效评价发展规划当中,以便更好地推动我们国家预算绩效管理发展的进程。

(一)评价结果与预算资金安排相联系,充分发挥绩效预算的激励和约束功能

从国外来看,将评价结果应用于预算制定和修改已经成为政府绩效评价的一个重要目的。例如在新西兰,审计署的评价结果直接反馈到国会,供其在审核下一年预算拨款时参考;在加拿大,财政部门利用支出和结果信息进行竞争性预算资源分配,具体的做法就是绩效评分排名处于倒数5%以内的项目将面临资金压缩或取消的危险,内阁有权决定将处在“危险”中的资金重新分配给其他项目或部门,或用于开展新的项目;在韩国,被认定为“无效”的项目,次年收到的预算拨款将至少被削减10%。

(二)对财政支出绩效结果问责,改进部门和项目管理

绩效预算改革比较成功的国家,绩效责任都非常明确。一方面通过签订绩效协议来规范部门产出和效果目标,以明确的绩效目标而不是详细的过程控制为导向,赋予管理者更多“责任制”下的自由裁量权;另一方面依托绩效目标建立起合理的因果链,通过评价信息搜集、绩效结果的科学评定,并据此实行奖惩,促使其改进管理。新西兰是开展绩效问责典型国家之一。在新西兰,政府通过签订一系列绩效协议构建公共服务责任体系。中央各部门均设立一名首席执行官,通过绩效协议和事后绩效评价的方式向部长负责,部长再向国会负责。在这一“公司化”管理模式下,部长负责“结果”,而部门执行官负责“产出”。部长通过与执行官签订个人绩效合同,将其收入、任期与核心绩效目标的完成情况挂钩,以确保对管理者的问责。

(三)将评价结果用于组织优化

英美等主要西方国家都将绩效评价结果作为推行政府管理体制改革,特别是实现组织优化的重要依据。如美国政府上级部门可依据绩效情况决定是否继续对该部门放松控制,下放权利。这样的做法是在重新审视绩效评价中凸显问题的基础上,据此简化冗余的政府机构及部门人员,限制并削弱官僚机构的权力,提高政府的办事效率。改变只对规则负责的旧体制,建立对产出和结果负责的新型责任制,优化组织管理体制。

我们国家在学习先进国家经验的基础上,也要多加探索形成自己的预算绩效发展模式,走一条有中国特色的预算绩效发展道路,在当前“花钱要问效、有效多安排、低效要压减、无效必问责”的总体要求下,根据绩效评价结果,大力削减低效无效支出,不断优化财政支出结构,着力支持深化供给侧结构性改革,把更多的资金和资源聚焦于推进改革发展、保障重点领域和加强薄弱环节上,有利于推动经济转型升级和实现高质量发展,让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。

六、推动预算绩效管理覆盖范围的广度和深度

推动公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算绩效管理全覆盖,积极拓展政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、社会购买服务等领域绩效评价。根据不同预算资金的性质和特点统筹实施,推动单位自评、部门评价、财政重点评价工作相结合,提升预算绩效评价层级,逐步实现预算绩效管理全过程跟踪问效,进一步推动预算绩效管理覆盖范围的广度和深度。

七、加强对第三方机构参与预算绩效评价工作的监管

党中央、全国人大、国务院高度重视第三方机构参与预算绩效管理问题,社会公众和第三方机构也密切关注。2018年9月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求,“引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,严格执业质量监督管理”。2020年6月,全国人大财经委在审议2019年中央决算草案时,明确提出“规范第三方机构绩效评价”。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,2021年1月,财政部印发《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》(财预〔2021〕6号),在从委托方角度对第三方机构参与预算绩效管理的相关业务活动作出引导规范的同时,提出要加强对第三方机构的指导和监督,推动提升执业质量。

通过对第三方机构绩效评价结果的抽查复核和再评价工作,对其工作质量进行延伸监督,对存在问题的第三方机构,通过约谈批评、问题警示等方式,督促其认真整改,有效促进第三方机构绩效评价执业质量的不断提高,同时有效整顿和规范市场秩序。

“十四五”期间,全面实施预算绩效管理是推进国家治理能力和治理体系现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。贯彻落实党中央全面实施预算绩效管理战略部署的相关指示,严格遵守预算绩效管理的参照依据和衡量尺度,构建全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系

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